En el Día Mundial del Medio Ambiente y ad portas de culminar una década más, realizamos una reflexión sobre factores y hechos relevantes en el avance progresivo hacia una mayor protección ambiental.
Sin duda, la década de los 90 fue decisiva para marcar el rumbo de la gestión ambiental del país. El Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales[1] (CMARN) y el Consejo Nacional del Ambiente[2] (Conam) representaron los mayores esfuerzos para sentar las bases de un sistema que articule, organice y coordine la Política Nacional Ambiental, que fue consolidándose de manera progresiva en los próximos años.
En el siguiente decenio y ya en el nuevo siglo XXI, se aprobó el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental[3], se promulgo la Ley General del Ambiente[4], se aprobó la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA)[5] y se crea el Ministerio del Ambiente (MINAM)[6], importantes decisiones que establecieron un nuevo marco normativo y una nueva autoridad ambiental para una gestión ambiental que asegure el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, reconocido además en nuestra Constitución Política.
En este contexto se crearon además, nuevos organismos públicos como el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) que se adscribe al Sector Ambiente; sin embargo, será hasta la siguiente década, en la cual nos encontramos, que el SNGA[7] se va consolidando para conducir la Política Nacional del Ambiente, hecho que fue reconocido por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos[8] (OCDE) como resultado de la evaluación de desempeño ambiental realizado en el 2016.
Ahora en mayo de 2020, el MINAM cumplió 12 años y mediante un video[9] institucional dio a conocer importantes logros alcanzados para elevar los niveles de protección ambiental y desarrollo sostenible, que es muy probable que un porcentaje de ciudadanos desconocen. No obstante, y sin aislar estos logros, resaltamos dos factores que consideramos que son determinantes en la gestión ambiental:
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Los encuentros internacionales
Nos referimos a las conferencias internacionales como (i) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente[10] llevada a cabo en 1972 en la ciudad de Estocolmo; y veinte años después, (ii) la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo[11] conocido como la Cumbre de la Tierra celebrada Rio de Janeiro en 1992. A partir de dichos acontecimientos históricos que centraron la atención internacional en la problemática ambiental y el desarrollo sostenible, se desprendieron instrumentos declarativos y principios que han sido adoptados por diversos Estados en sus respectivos cuerpos normativos en materia ambiental, que conforman parte del derecho ambiental internacional, como es el caso peruano.
No obstante, (iii) en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible “Rio+20” del 2012, los Estados miembros reconocieron que desde el 1992 los avances han sido desiguales, recalcaron la necesidad de avanzar en la aplicación de los compromisos anteriores[12].
En estos encuentros, se asumen acuerdos y compromisos que definen la hoja de ruta en la gestión ambiental de los Estados miembros como el Perú, por citar algunos, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) estableció el Protocolo de Kyoto que representa la piedra angular de la acción más influyente sobre el cambio climático[13], y en adelante, las Conferencias de las Partes sobre el Cambio Climático conocidas como (COP).
Cabe recordar, que durante el 2014, el Perú fue la sede de la COP20; y la próxima edición, la COP26 con sede la ciudad de Glasgow, Escocia, que debió realizar este año, se encuentra aplazada hasta el 2021 a causa de la pandemia mundial.
Más adelante, en el 2015, nuestro país suscribió la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que plantea 17 objetivos para alcanzar el desarrollo sostenible, el cual requiere del involucramiento del sector privado y los ciudadanos.
En el 2018, se firma el Acuerdo de Escazú[14] que es un acuerdo regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, el cual se fundamenta en el Principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992.
Este Acuerdo fue impulsado por un número significativo de países que poseen en común una riqueza de recursos naturales, en cuyos territorios existen inversiones para su aprovechamiento y se registran conflictos socioambientales.
Si bien en la Constitución Política y el marco normativo ambiental del Perú, se reconocen los derechos de acceso a la información, participación ciudadana y justicia ambiental; este Acuerdo viene a resguardar estos derechos e incluye, además, disposiciones sobre los defensores de los derechos humanos en asuntos ambientales. Actualmente, se encuentra en marcha el proceso de ratificación del Acuerdo de Escazú por al menos 11 países de la región; en Perú se encuentra pendiente la aprobación por parte del Congreso de la República y luego su posterior ratificación por el Presidente de la República.
La participación del Perú en estos encuentros muestra la voluntad política de asumir compromisos para impulsar acciones sobre el Desarrollo y el Medio Ambiente, como política ambiental sólida y a largo plazo.
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Las políticas económicas y las voces de la sociedad civil
Consideramos e identificamos algunas de las decisiones sobre políticas económicas que influyeron en la institucionalidad y la gestión ambiental del país, así como las manifestaciones de la sociedad civil en contra de las mismas.
En 1991, en el contexto de apertura a las inversiones y al considerar al Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales como un “obstáculo para la promoción de las inversiones”[15], se promulga la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada[16] que derogo importantes artículos de dicho Código ambiental, dentro de ellos, los relacionados a la creación del Sistema Nacional del Ambiente, que en el transcurrir de estos años se viene consolidando.
Entre los cambios sustanciales que dispuso esta nueva Ley, se atribuyó a cada ministerio, la regulación ambiental sobre las actividades de las empresas a su cargo[17], situación que condujo a la aprobación de reglamentaciones y regulaciones de lo más variado, sobre todo respecto a los denominados instrumentos de gestión ambiental[18]. Por consiguiente, dicha situación despertó la desconfianza de la ciudadanía en la actuación de los sectores, como “juez y parte” con relación a los niveles de exigencia en materia ambiental[19].
En el 2008, la creación del Ministerio del Ambiente significo contar con el liderazgo de una nueva autoridad ambiental. Cabe precisar, que la decisión de anticipar o crear un Ministerio se originó en el contexto de la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos y su Protocolo de Enmienda. Este Acuerdo específicamente en el Capítulo Dieciocho Medio Ambiente[20] reconoce la soberanía de cada Parte respecto a sus recursos naturales, establece que las Partes deben definir sus niveles de protección ambiental y prioridades de desarrollo ambiental, entre otros acuerdos ambientales.
En el 2012, la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) [21], fue una decisión unánime que se tomó entre el Poder Ejecutivo y Legislativo en el contexto de conflictos socioambientales de los años 2011 y 2012, principalmente el caso Conga; esta nueva autoridad ambiental se constituyó para recuperar la confianza de los ciudadanos en el proceso de evaluación ambiental[22] a cargo de las autoridades sectoriales. Luego de un periodo de implementación y conforme a la transferencia de competencias, el SENACE asume funciones en el 2016 y conduce el procedimiento de certificación ambiental de los proyectos de inversión.
Entre los años 2013-2015, se aprueban el Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM[23], el Decreto Supremo Nº 060-2013-PCM[24], la Ley Nº 30230[25], la Ley Nª 30327[26] y Decreto Legislativo Nª 1192[27], un conjunto de políticas económicas que establecieron medidas y disposiciones para promover la inversión, dinamizar la economía del país y mejorar la tramitología que el sector privado cuestionaba; que motivo diversos pronunciamientos de rechazo por parte de la sociedad civil[28] quienes manifestaron que el denominado “paquetazo ambiental” afectaba la institucionalidad ambiental del país, vulneraba derechos de pueblos indígenas y comunidades campesinas, atentaba contra el patrimonio arqueológico, entre otros.
Todas estas decisiones se han venido aprobando en el mismo periodo que los conflictos socioambientales como los casos Conga, Tía María, Las Bambas y Pichanaki escalaron a crisis por el rechazo de la población al desarrollo de actividades extractivas en sus territorios, debido a los potenciales impactos ambientales negativos que podrían ocasionar. Asimismo, en un escenario de tensión en la Amazonía por el conflicto Cuatro Cuencas, donde las comunidades nativas exigían remediaciones ambientales y compensaciones económicas, a razón de la explotación del petróleo.
No obstante, en el 2017 con fines de generar mejores condiciones para el desarrollo de proyectos de inversión, se aprueba el Decreto Legislativo Nº 1134[29] que crea el Fondo de Adelanto Social, con la finalidad de financiar programas, proyectos y/o actividades orientados a cerrar o reducir brechas sociales en espacios geográficos donde se desarrollarán diversas actividades económicas. Su reglamento[30] se aprobó dos años después.
En el 2019, en el marco de la Política Nacional de Competitividad y Productividad[31] que tiene por objetivo generar bienestar para todos los peruanos sobre la base de un crecimiento económico sostenible con enfoque territorial, se aprueban el Plan Nacional de Competitividad y Productividad[32] y el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad[33].
Estos Planes incorporan medidas para promover la sostenibilidad ambiental en la operación de actividades económicas, como estrategias de financiamiento frente al cambio climático; gestión integral de residuos sólidos; economía circular y acuerdos de producción limpia en los sectores industria, pesca y agricultura; estrategia de energía renovable, electromovilidad y combustibles limpios; bono de chatarreo; infraestructura sostenible; entre otros.
Nos queda claro que estos planes permitirán transitar de un crecimiento económico a un crecimiento sostenible o verde, con énfasis en promover proyectos que no sólo incorporen mejoras en sus procesos sino además que contribuyan con la protección del ambiente y la lucha contra el Cambio Climático.
Sin embargo, y de acuerdo con los antecedentes antes señalados, se puede evidenciar que la institucionalidad y la gestión ambiental del país ha estado condicionada por las decisiones económicas para promover las inversiones que son necesarias, en este mismo transcurrir las organizaciones sociales no han dejado de manifestar su rechazo a las diversas medidas que afectan sus derechos de gozar de un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de su vida.
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La pandemia mundial, marca el cierre de una década y el inicio de otra, en la gestión ambiental del Perú
La pandemia mundial generada por el covid-19 tiene efectos negativos en la vida de los seres humanos y en la economía de los países y efectos positivos en el medio ambiente.
Ante esta pandemia, en marzo de 2020, el Gobierno peruano no fue ajeno en implementar medidas de urgencia, dispuso el Estado de Emergencia Sanitaria (prorrogado[34] hasta el mes de setiembre), cerró las fronteras, suspendió las actividades económicas (salvo las permitidas), restrinjo el tránsito de las personas, implementó el trabajo remoto a gran escala, suspendió la educación en todos los niveles, así como los plazos de procedimientos administrativos y judiciales, y en general otras medidas, para evitar la propagación del Covid-19 en el territorio y salvaguardar la vida de la población en su conjunto.
Como efecto colateral de estas medidas necesarias, la economía del país se paralizo generando la peor crisis económica, afectando a las grandes y medianas empresas, pymes y todo emprendimiento, esta crisis perjudicó a los ciudadanos que también forman parte de la cadena de pagos que sostienen las actividades económicas.
Situación que comparten todos los países afectados por el Covid-19, “Los gobiernos han intervenido, convirtiéndose en centrales para atraer capital y encontrar soluciones de liquidez para las empresas en las regiones que gobiernan. Están gastando grandes sumas con la esperanza de estabilizar sus economías. Esto ha aumentado significativamente la deuda del gobierno en todo el mundo, con mucho trabajo por hacer para salvar a las empresas perjudicadas”.[35]
En estos momentos decisivos para superar la crisis sanitaria y económica en todo nivel y en el marco de la delegación de facultades que el Poder Legislativo otorgó al Ejecutivo mediante Ley Nº 31011[36], nuevamente surgen las preocupaciones y voces de las organizaciones sociales[37] por las medidas[38] que se establecieron para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de los proyectos de inversión por el impacto del Covid-19, quienes perciben que se debilita la institucionalidad ambiental.
Incluso preocupaciones similares, fueron advertidas por el nuevo Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, José Francisco Cali Tzay quien en mayo expresó que “En algunos países se están suspendiendo abruptamente las consultas con los pueblos indígenas y también las evaluaciones de impacto ambiental para forzar la ejecución de megaproyectos relacionados con la agroindustria, la minería, las represas y la infraestructura”[39].
Al respecto, consideramos que la pandemia es un escenario oportuno para fortalecer la protección ambiental, si antes era una necesidad, hoy es una prioridad. En ese sentido nos preguntamos ¿Será pertinente incorporar el Principio de No Regresión?
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¿Qué representa el principio de no regresión?
Ley General del Ambiente, es la principal norma ambiental del Perú, en su primer capítulo se presentan los derechos y principios que son los pilares para la política y gestión ambiental. No obstante, el mencionado Principio de No Regresión no forma parte del título preliminar de esta norma.
Este Principio tiene sus fundamentos en el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales[40], en la Convención Americana sobre Derechos Humanos [41] y Protocolo de San Salvador[42]; sin embargo, el concepto es acogido como principio por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Rio+20[43], desde entonces existe mayores precedentes[44] en países como Costa Rica, Panamá, Colombia, Brasil y Argentina.
“Este principio se desprende del principio de progresividad, el cual “ya no solamente surge como una obligación en la esfera de los derechos humanos, sino que aparece según la doctrina, como un principio en materia ambiental, [pues] es una derivación del principio de desarrollo sostenible, que impone un progreso solidario con las generaciones futuras, y cuya solidaridad implica no retroceder nunca en las medidas de protección del medio ambiente”[45].
El Principio de No Regresión “obliga a los Estados a no adoptar medidas políticas, ni a aprobar, modificar o derogar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable no proporcionada, la situación de los derechos ambientales alcanzados con anterioridad. De esta forma, la potestad normativa del legislador y de la Administración Pública, así como las de diseño y ejecución de políticas públicas en materia ambiental de esta última, se ven restringidas en aras de, al menos, mantener los actuales niveles de protección ambiental”[46].
Si bien puede ser cuestionable, este Principio de No Regresión propone límites, es decir protege lo que se ha alcanzado a nivel de regulación y protección ambiental y evita que se adopten decisiones que reduzcan las exigencias ambientales.
Finalmente, pretendemos llamar la atención de la sociedad peruana, respecto a la necesidad de conocer e interpretar los alcances del Principio de No Regresión; su posible incorporación en la Ley General del Ambiente, definitivamente será una decisión que fortalecerá la gestión ambiental y recuperaría la confianza en los ciudadanos sobre las decisiones que en adelante se tomen con relación al desarrollo sostenible y el medio ambiente.
El reto se presenta en alinear intereses o conciliar decisiones sobre el crecimiento económico y la protección ambiental, espacios donde la sociedad civil tenga participación, para alcanzar un desarrollo sostenible que el Perú merece.
[1] Decreto Legislativo 613 que promulga el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. De fecha 1991. Disponible aquí.
[2] Ley 26410 del Consejo Nacional del Ambiente. De fecha 22 de diciembre de 1994. Disponible aquí.
[3] Ley 27446 del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental. De fecha 23 de abril de 2001. Disponible aquí.
[4] Ley 28611 Ley General del Ambiente. De fecha 15 de octubre de 2005. Disponible aquí.
[5] Ley 28245 Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. De fecha 04 de junio de 2014. Decreto Supremo N° 008-2005-PCM que aprueban el Reglamento de la Ley N° 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. De fecha 28 de enero de 2005.
[6] Decreto Legislativo 1013 que aprueba la Ley de creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente. De fecha 13 de mayo de 2008. Disponible aquí.
[7] El Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) tiene por objeto asegurar el cumplimiento eficaz de los objetivos ambientales en las entidades públicas; fortalecer los mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, garantizando que las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribuciones ambientales cumplan con sus funciones; y asegurar que se evite en el ejercicio de ellas las superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos o conflictos.
El SNGA está integrado por el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado, Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, Sistema Nacional de Gestión de Recursos Hídricos y Sistema Nacional de Información Ambiental.
Los organismos técnicos especializados en materia ambiental, son la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Organismo de Supervisión de la Inversión en Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR), el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y Ecosistemas de Montaña (INAIGEM). Disponible aquí.
[8] OCDE. 2017. Evaluaciones del desempeño ambiental Perú-2016. Disponible aquí.
[9] Video 12 Años MINAM. Disponible aquí.
[10] Naciones Unidas. 1973. Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Humano. Disponible aquí.
[11] Naciones Unidas. 1992. Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Disponible aquí.
[12] Naciones Unidas. 2012. Documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, El futuro que queremos. Disponible aquí.
[14] CEPAL, 2018. Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Disponible aquí.
[15] Pulgar-Vidal Otárola, Manuel. La institucionalidad ambiental en el Perú: Ha llegado el tiempo de madurar. En Informe Anual 2007 – 2008: Pobreza, Desigualdad y Desarrollo en el Perú. OXFAM. Lima. Pag. 37. (2008). Disponible aquí.
[16] Ley 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada. De fecha 1991. Disponible aquí.
[17] Lanegra Quispe, Iván. La Ley General del Ambiente 5 años después. En Revista Latinoamérica de Derecho y Políticas Ambientales. Año 1 – Nª1. Derecho, Ambiente y Recursos Naturales – DAR y el Taller de Derecho Ambiental José Antonio Bonifaz Moreno de la UNMSM. Pag. 70. (2011). Disponible aquí.
[18] Pierre Foy, Valencia. Sobre el derecho administrativo ambiental peruano: Tour d´Horizon. Otrosi Digo: El derecho ambiental es autónomo del derecho administrativo. En Revista de Derecho Ambiental Nª15, Pag. 153 (2015). Disponible aquí.
[19] Pulgar Vidal, 2008, p. 39.
[20] Capítulo 18 del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos. Suscrito el 12 de abril de 2006. Disponible aquí.
[21] Ley Nª 29968 Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las inversiones sostenibles. De fecha 20 de diciembre de 2012. Disponible aquí.
[23] Decreto Supremo Nº 054-2013-PCM, Aprueban disposiciones especiales para ejecución de procedimientos administrativos. De fecha 16 de mayo de 2013. Disponible aquí.
[24] Decreto Supremo Nº 060-2013-PCM, Aprueban disposiciones especiales para la ejecución de procedimientos administrativos y otras medidas para impulsar proyectos de inversión pública y privada. De fecha 25 de mayo de 2013. Disponible aquí.
[25] Ley Nº 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país. De fecha 12 de julio de 2014. Disponible aquí.
[26] Ley Nª 30327 Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible. De fecha 21 de mayo de 2015. Disponible aquí.
[27] Decreto Legislativo Nº1192 que aprueba la Ley Marco de adquisición y expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura. De fecha 23 de agosto de 2015. Disponible aquí.
[29] Decreto Legislativo Nº 1334 que crea el Fondo de Adelanto Social. De fecha 06 de enero de 2017. Disponible aquí y su modificatoria Ley Nº 30663. De fecha 29 de setiembre de 2017. Disponible aquí.
[30] Decreto supremo N° 146-2019-pcm, Aprueban el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1334, Decreto Legislativo que crea el Fondo de Adelanto Social – FAS, y determina los Criterios de Priorización de zonas de intervención/atención social. De fecha 10 de agosto de 2019. Disponible aquí.
[31] Decreto Supremo Nº 345-2018-EF se aprueba la Política Nacional de Competitividad y Productividad (31 de diciembre de 2018). Disponible aquí.
[32] Decreto Supremo Nº 237-2019-EF que aprueba el Plan Nacional de Competitividad y Productividad. De fecha 28 de julio de 2019. Disponible aquí.
[33] Decreto Supremo Nº 238-2019-EF que aprueba el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. De fecha 28 de julio de 2019. Disponible aquí.
[34] Decreto Supremo Nº 020-2020-SA que prorroga la Emergencia Sanitaria declarada por Decreto Supremo Nº 008-2020-SA. De fecha: 04 de junio de 2020. Disponible aquí.
[36] Ley Nº 31011, Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en diversas materias para la atención de la emergencia sanitaria producida por el Covid-19. De fecha: 27 de marzo de 2020. Disponible aquí.
[37]Coordinadora Nacional de Derechos Humanos. Disponible aquí y aquí.
[38] Decreto Legislativo N° 1500 que establece medidas para reactivar, mejorar y optimizar la ejecución de proyectos de inversión pública privada ante el impacto del COVID-19. Disponible aquí.
[40] Art. 2, del Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales. De fecha: 16 de diciembre de 1966. Disponible aquí.
[41] Art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De fecha 1969. Disponible aquí.
[42] Art. 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos En Materia De Derechos Económicos, Sociales Y Culturales «Protocolo De San Salvador». Adoptado el 17 de noviembre de 1988. Disponible aquí.
[43] Numeral 20. Documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible: El futuro que queremos. De fecha 22 de junio de 2012. Disponible aquí.
[44] Peña Chacón, Mario. Principio de prohibición de regresividad ambiental en la jurisprudencia comparada iberoamericana. (2017). Disponible aquí.
[45] Eduardo José Mitre Guerra. “La introducción del principio de no regresión ambiental en la doctrina de la corte suprema de justicia panameña”. Actualidad Jurídica Ambiental. Pag. 7 (2015). Disponible aquí.
[46] Peña Chacón. 2017.
