La generalidad, supletoriedad y supremacía del Sistema Nacional de Bienes Estatales*

Sumario: 1. Introducción. 2. La generalidad del SNBE. 3. La supletoriedad del SNBE. 4. La supremacía del SNBE. 5. Conclusiones.

1. Introducción

Como hemos dado cuenta a través de otro ensayo (véase: Obando, 2022a), al lado de las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante “SNBE”), existe un inmenso universo de normas especiales de la propiedad estatal. En efecto, la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, coexiste con un vasto número de leyes, reglamentos y diversos cuerpos normativos que también regulan la propiedad estatal en distintos ámbitos.

Sin embargo, a pesar de la marcada y profunda dispersión normativa que caracteriza al régimen jurídico de los predios estatales, el SNBE detenta un estatus de régimen central de la propiedad estatal. Dicho estatus del SNBE tiene implicancias en la forma en que incide sobre el universo de los predios estatales. Específicamente, de la centralidad del SNBE se deriva su generalidad, supletoriedad y supremacía, características de las cuales nos ocuparemos en el presente ensayo.

2. La generalidad del SNBE

Por la generalidad del SNBE nos referimos a la existencia, dentro de su estructura normativa, de ciertos rubros que son de aplicación por igual a todos los predios estatales, incluyendo a aquellos que se encuentran bajo el ámbito de normas especiales de la propiedad estatal.

Estos rubros del SNBE, que son de aplicación general a todos los predios estatales, son los siguientes.

En primer lugar, la clasificación de los bienes estatales en bienes estatales de dominio público y bienes estatales de dominio privado, y sus respectivas definiciones, las cuales se encuentran previstas en los incisos 2[1] y 3[2] del numeral 3.3 del artículo 3 del Reglamento de la Ley N° 29151, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA (en adelante “RLGSNBE”). Se trata de una división capital de los bienes estatales que si bien tiene su rastro y fundamento en el artículo 73 de la Constitución Política del Perú, acaba por recibir su claro y total tratamiento en los referidos dispositivos reglamentarios, y va a implicar un régimen distinto de protección y aprovechamiento para ambos tipos de bienes.

Pues bien, esta clasificación y definiciones contempladas en el SNBE resultan aplicables a todos los predios estatales, e inclusive a los inmuebles estatales del Sistema Nacional de Abastecimiento.

En segundo lugar, tenemos el registro de bienes estatales en el SINABIP. Se trata de un registro administrado por la SBN, de naturaleza administrativa y de carácter único, que contiene la información que de manera obligatoria es remitida por las entidades —o registrada directamente por ellas a través del aplicativo SINABIP WEB—. Comprende y provee información de la base de datos —gráfica, georreferenciada y alfanumérica— técnica, jurídica y económica del Catastro de predios estatales, en sus dimensiones espacial, temporal y temática.

Es el caso que este registro, diseñado y regulado por el SNBE, proyecta su aplicación sobre los predios estatales de toda clase, los cuales en su totalidad deben ser registrados por cada entidad pública propietaria, administradora y/o competente.

En tercer lugar, el SNBE también contempla al procedimiento especial de saneamiento físico legal, el cual se encuentra regulado en los artículos 21 al 23 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA (en adelante “TUO de la LGSNBE”), y los artículos 242 al 262 del RLGSNBE. Se trata de un mecanismo de saneamiento a disposición de todas las entidades integrantes del SNBE para el saneamiento de los bienes estatales sean estos de su propiedad, adquiridos bajo cualquier título, y/o en posesión, que se encuentren construidos, ampliados y/o rehabilitados para sus fines públicos. Este saneamiento comprende todas las acciones destinadas a lograr que en el Registro de Predios figure inscrita la realidad jurídica actual de los bienes del Estado y de las entidades, en relación a los derechos reales que ostenten.

Es así que este procedimiento disciplinado por el SNBE resulta aplicable a todo tipo de predios estatales, por ejemplo, a las áreas naturales protegidas que sean de propiedad estatal, a los bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Cultural de la Nación que sean de propiedad estatal, a los predios municipales, etcétera. Inclusive, este procedimiento resulta aplicable también a los inmuebles estatales del Sistema Nacional de Abastecimiento.

En cuarto lugar, tenemos a la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal, la cual se encuentra contemplada en los artículos 65 y 66 de la Ley N° 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, dispositivos legales complementarios del SNBE. Se trata de un mecanismo que permite a las entidades repeler todo tipo de invasiones u ocupaciones ilegales que se realicen en los predios estatales a su cargo, y recuperarlos extrajudicialmente, con el auxilio de la Policía Nacional del Perú.

En relación a los alcances de este mecanismo de protección de la propiedad estatal previsto en el SNBE, es importante destacar que permite tutelar a todos los predios estatales, e inclusive a los inmuebles estatales del Sistema Nacional de Abastecimiento.

Figura 1:

3. La supletoriedad del SNBE

El SNBE es respetuoso de las competencias especiales asignadas a determinadas entidades, así como de los diversos regímenes especiales de la propiedad estatal. Tal y como lo dispone el artículo 2 del TUO de la LGSNBE, “[l]as normas contenidas en la presente Ley, normas reglamentarias y aquellas que emita la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN son de estricto cumplimiento para las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales, en concordancia con las competencias y autonomías atribuidas por la Constitución Política del Perú y las leyes correspondientes [resaltado añadido] (…)”. De allí que las normas del SNBE no colisionan sino que se repliegan ante la aplicación de normas especiales de la propiedad estatal, como las correspondientes al Sistema Nacional de Abastecimiento, Sector Defensa, Áreas Naturales Protegidas, Patrimonio Cultural de la Nación, formalización de la posesión informal, etcétera.

Empero, debe tenerse en consideración que el SNBE tiene una vis expansiva sobre el universo de los predios estatales, ante aquellos vacíos o deficiencias de las normas especiales de la propiedad estatal. En esa línea de ideas, resulta significativo que cuando el TUO de la LGSNBE tipifica a los bienes estatales en su artículo 3, no establece ninguna acotación o restricción en cuanto a la naturaleza de los predios estatales bajo su ámbito normativo. En el mismo sentido, es una finalidad del SNBE integrar los procedimientos de adquisición, administración, disposición, registro y supervisión de los predios estatales a nivel del Gobierno nacional, regional y local para lograr una gestión eficiente, de conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 6 del TUO de la LGSNBE.

En consecuencia, ante los vacíos o deficiencias de las normas especiales que regulan los predios estatales, corresponde aplicar extensiva o supletoriamente, según corresponda, las normas, principios, procedimientos y actos del SNBE. No obstante, ello será posible siempre que copulativamente se verifiquen los siguientes requisitos: (a) la norma especial no haya regulado el asunto bajo reglas distintas; (b) la regla del SNBE a aplicar no colisione con los valores jurídicos y principios de la norma especial; y (c) la regla del SNBE a aplicar permita optimizar la gestión del predio estatal.

Ahora bien, la aplicación normativa del SNBE a determinados predios estatales bajo el ámbito de normas especiales de la propiedad estatal, se encuentra expresamente habilitada. Es así que la LGSNBE y su Reglamento establecen, bajo la locución “en lo que fuere aplicable”, la aplicación extensiva o supletoria, según corresponda, de las normas del SNBE a los siguientes segmentos:

• A las normas especiales que regulan los predios de propiedad de los gobiernos regionales, conforme a lo establecido en el artículo 9 del TUO de la LGSNBE.
• A las normas especiales que regulan los predios de propiedad de las municipalidades, conforme a lo establecido en el artículo 9 del TUO de la LGSNBE.
• A las normas especiales que regulan los predios estatales de dominio público bajo administración de las municipalidades, conforme a lo establecido en el artículo 9 del TUO de la LGSNBE.
• A las normas especiales que regulan los predios de propiedad de las universidades públicas, conforme a lo establecido en el numeral 2.2 del artículo 2 del RLGSNBE.
• A las normas especiales que regulan los predios del Sector Defensa, conforme a lo establecido en el numeral 2.2 del artículo 2 del RLGSNBE.
• A las normas especiales que regulan los predios de propiedad de las empresas estatales de derecho público, conforme a lo establecido en el numeral 2.2 del artículo 2 del RLGSNBE.

Figura 2:

Otro supuesto es el numeral 29.2 del artículo 29 del TUO de la LGSNBE, el cual establece que en caso la normatividad especial no asigne a ninguna entidad la facultad para el otorgamiento de derechos reales sobre un bien de dominio público, la competencia la asume la SBN.

También tenemos el caso del inciso 3 del numeral 5.6 de la Directiva N° 002-2022/SBN, denominada “Disposiciones para la compraventa directa de predios estatales”, aprobada por Resolución N° 002-2022/SBN del 05 de marzo de 2022. Este dispositivo ha precisado que la causal de compraventa directa de predios estatales en el marco del SNBE referida a la posesión consolidada, prevista en el inciso 3 del artículo 222 del RLGSNBE, incluye a los predios estatales con actividades agropecuarias que no se encuentren dentro de los supuestos de formalización y/o titulación del régimen legal agrario.

Un ejemplo más lo encontramos en la aplicación supletoria de las reglas del procedimiento especial de saneamiento físico legal, regulado en el SNBE, al proceso de saneamiento de instituciones educativas públicas, regulado en la Ley N° 31318, Ley que regula el saneamiento físico-legal de los bienes inmuebles del Sector Educación destinados a instituciones educativas públicas, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 011-2022-MINEDU (véase: Obando, 2022b, para más detalles sobre el régimen jurídico del saneamiento físico-legal de instituciones educativas públicas). Dicha aplicación supletoria se encuentra establecida en la Primera Disposición Complementaria Final del indicado Reglamento.

No obstante, y desde luego, la aplicación supletoria y extensiva del SNBE no se agota en los diversos supuestos habilitados expresamente que acabamos de enunciar, sino que se manifiesta en otros posibles supuestos no regulados de forma expresa. Así, presentamos los siguientes ejemplos.

La SBN y los Gobiernos Regionales que cuentan con funciones transferidas en el marco del SNBE, cuentan con competencia para la ejecución del procedimiento de primera inscripción de dominio de predios del Estado forestales, en el marco de lo regulado en los artículos 19 y 36 del TUO de la LGSNBE, el Reglamento de la indicada Ley, y la Directiva N° 008-2021/SBN, denominada “Disposiciones para la Primera Inscripción de Dominio de Predios del Estado”, aprobada por Resolución N° 124-2021/SBN del 23 de diciembre de 2021.

La SBN y los Gobiernos Regionales que cuentan con funciones transferidas en el marco del SNBE también detentan competencia para ejecutar el procedimiento de primera inscripción de dominio respecto de aquellos predios de propiedad del Estado que cuenten con actividad agropecuaria pero que no se enmarquen en los supuestos de formalización regulados en la Ley N° 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 014-2022-MIDAGRI, bien sea por la fecha de inicio de la actividad agropecuaria o por otras exclusiones de dicha normativa.

Otro ejemplo lo tenemos en la potestad con la que cuenta la SBN para reasignar de oficio espacios públicos, aplicando a este tipo especial de bienes estatales la atribución general que le ha sido conferida por el numeral 89.2 del artículo 89 del RLGSNBE.

Un ejemplo más lo encontramos en el aparente vacío existente en la regulación vigente ante la necesidad de aprobar una permuta entre un predio estatal y un inmueble (sea privado o también estatal), tomando en consideración que el SNBE regula en sus disposiciones solamente la permuta entre predios, mientras que el SNA regula solamente la permuta entre inmuebles y, además, solamente entre entidades. Ante dicho vacío, consideramos que debería aplicarse supletoriamente la normativa del SNBE para viabilizar y lograr la permuta entre un predio estatal y un inmueble (sea privado o también estatal). Ello permitirá que este tipo de casuística, por lo demás bastante recurrente, no se quede sin una solución, sino que el vacío normativo descrito pueda ser cubierto por la función integradora del SNBE.

En virtud de todo lo expuesto, se ha hecho patente la aplicación supletoria o extensiva del SNBE. Y a pesar de la incontrovertible existencia de este principio jurídico, resultaría pertinente recogerlo en una norma expresa con la finalidad de una mejor orientación a los operadores jurídicos que gestionan la propiedad estatal. Es por ello que proponemos la incorporación del siguiente artículo en el RLGSNBE:

4. La supremacía del SNBE

De lo visto hasta aquí, se ha expuesto y demostrado la generalidad y supletoriedad del SNBE. Las mencionadas características no hacen sino evidenciar la supremacía del SNBE respecto del conjunto de cuerpos normativos que componen el régimen jurídico de la propiedad estatal. Ahora bien, por la mencionada supremacía no nos referimos a una pretendida superioridad axiológica del SNBE frente a las normas especiales de la propiedad estatal, sino más bien a su preeminencia en términos de su vocación técnica para integrar el régimen jurídico de la propiedad estatal. En efecto, el SNBE dispensa arterias que permiten construir y poder afirmar que el régimen jurídico de la propiedad estatal es uno solo, a pesar de la necesaria existencia de algunas de las normas especiales de la propiedad estatal.

Es así que la supremacía del SNBE se explica y sustenta en la centralidad de su ubicación dentro del régimen jurídico de la propiedad estatal. De tal forma que el SNBE constituye la columna vertebral y el corazón del indicado régimen, cumpliendo las funciones de eje articulador. El SNBE y la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales se revelan entonces, respectivamente, como el Sistema de Sistemas y la ley de leyes dentro del régimen patrimonial del Estado, resultando manifiesta su jerarquía técnica para integrar, ordenar y optimizar el indicado régimen.

De lo anterior deriva que el SNBE se encuentra llamado a proveer los principios jurídicos generales que van a irradiar a la universalidad de los predios estatales, incluyendo a aquellos bajo el ámbito de normas especiales de la propiedad estatal. La construcción de principios jurídicos y reglas al interior del SNBE, al tener una vocación de aplicación extensiva y supletoria ante los vacíos o deficiencias de las normas especiales que regulan los predios estatales, cobra una especial relevancia, tomando en consideración lo establecido en el inciso 1 del artículo VIII del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS:

Artículo VIII.- Deficiencia de fuentes 

1. Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo [resaltado añadido], y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.

Por su parte, de la supremacía del SNBE también emerge el natural llamado y responsabilidad de la SBN, su ente Rector, para proponer, formular y ejecutar las políticas normativas y de gestión de la propiedad estatal en general. Tal responsabilidad implica liderar el proceso de reordenamiento (o reconstrucción) del régimen jurídico de la propiedad estatal, hoy profundamente disperso a través de un sin número de normas especiales de la propiedad estatal, muchas veces inconexas y contradictorias entre sí.

Además, las políticas normativas y de gestión de la propiedad estatal en general que proponga y formule la SBN, en coordinación con los Sectores involucrados, habrán de abordar mediante soluciones integrales, coherentes y efectivas, los históricos y clásicos problemas que enfrenta la gestión de la propiedad estatal, y que demandan su prioritaria atención debido a su impacto social. Tales problemáticas, expresadas en términos de dicotomías, las tenemos, por ejemplo, en:

• La defensa y recuperación de predios estatales vs. el reconocimiento jurídico de invasiones con evidente grado de consolidación, sin perder de vista la aún insuficiente implementación de políticas y programas de vivienda social, como verdadero trasfondo de la problemática indicada.
• La promoción de la inversión privada sobre la propiedad estatal vs. La cautela de valores de interés público, como la conservación de la diversidad biológica, el cuidado del medio ambiente, la protección del Patrimonio Cultural de la Nación, la seguridad y salud de los ciudadanos, etcétera.
• Regímenes especiales para el saneamiento físico legal de predios e inmuebles estatales vs. El respeto a la propiedad privada, el derecho de defensa y otros derechos fundamentales de los administrados.

Finalmente, será responsabilidad del SNBE, a través de su Ente Rector, continuar proponiendo y renovando mecanismos administrativos transversales que permitan la interoperabilidad y la gestión integral y ordenada de la propiedad estatal, de tal forma que la administración individual que realiza cada entidad pública sobre los predios de su propiedad o bajo su administración se enmarque dentro de una gestión integrada que obedezca a principios generales robustos de administración de la propiedad estatal, y en donde los planes de cada entidad queden subordinados a los intereses, planes y proyectos de orden nacional. En ese sentido, corresponde construir y estructurar valores jurídicos, económicos y administrativos que sean implementados mediante mecanismos eficaces en toda administración de la propiedad estatal, a nivel del gobierno nacional, regional y local.

Desde luego, la importante función que corresponde a la SBN, para poder ser cumplida plena y eficazmente, requiere de la dotación de los necesarios recursos económicos, administrativos y humanos, acordes con la envergadura e impacto social propios de la materia bajo análisis, esto es, la promoción de la inversión pública y privada.

5. Conclusiones

1. El SNBE detenta un estatus de régimen central y columna vertebral dentro del régimen jurídico de la propiedad estatal, de lo cual se deriva sus características de generalidad, supletoriedad y supremacía.

2. La generalidad del SNBE hace referencia a la existencia, dentro de su estructura normativa, de ciertos rubros que son de aplicación por igual a todos los predios estatales, incluyendo a aquellos que se encuentran bajo el ámbito de normas especiales de la propiedad estatal, siendo los siguientes: (a) la clasificación de los bienes estatales en bienes estatales de dominio público y bienes estatales de dominio privado, y sus respectivas definiciones, (b) el registro en el SINABIP, (c) el procedimiento especial de saneamiento físico legal, y (d) la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal.

3. La supletoriedad del SNBE implica que, ante los vacíos o deficiencias de las normas especiales que regulan los predios estatales, corresponde aplicar extensiva o supletoriamente, según corresponda, las normas, principios, procedimientos y actos del SNBE, siempre que copulativamente se verifiquen los siguientes requisitos: (a) la norma especial no haya regulado el asunto bajo reglas distintas; (b) la regla del SNBE a aplicar no colisione con los valores jurídicos y principios de la norma especial; y (c) la regla del SNBE a aplicar permita optimizar la gestión del predio estatal.

4. La supremacía del SNBE respecto a las normas especiales de la propiedad estatal, hace referencia a su preeminencia en términos de su vocación técnica para integrar el régimen jurídico de la propiedad estatal.

Referencias

Obando, M. (2022a). El régimen jurídico de los predios estatales: una visión general. Recuperado de https://lpderecho.pe/regimen-juridico-predios-estatales-vision-general/

Obando, M. (diciembre, 2022b). El saneamiento físico-legal de instituciones educativas públicas. Actualidad Civil, 102, pp. 89-104.

*El presente artículo fue originalmente publicado en Obando, M. (noviembre, 2023). La generalidad, supletoriedad y supremacía del Sistema Nacional de Bienes Estatales. Actualidad Civil, 113, pp. 161-172.

Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.

[1]  Artículo 3.- Términos

3.3. Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entiende por:

(…) 2. Bienes de dominio público: Aquellos bienes estatales destinados al uso público como playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros, cuya administración, conservación y mantenimiento corresponde a una entidad; aquellos que sirven de soporte para la prestación de cualquier servicio público como los aportes reglamentarios, escuelas, hospitales, estadios, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos; los bienes reservados y afectados en uso a la defensa nacional; los palacios, las sedes gubernativas e institucionales y otros destinados al cumplimiento de los fines de responsabilidad estatal; o cuya concesión compete al Estado; y aquellos que por su naturaleza las leyes especiales les han asignado expresamente dicha condición. Tienen el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sobre ellos, el Estado ejerce su potestad administrativa, reglamentaria y de tutela conforme a ley. Los bienes de dominio público comprenden a los predios de dominio público y a los inmuebles de dominio público. Los predios de dominio público se rigen por las normas del SNBE, y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones especiales. Los inmuebles de dominio público se rigen por las normas del SNA y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones especiales.

[2] Artículo 3.- Términos

3.3. Definiciones: Para los efectos del presente Reglamento se entiende por:

(…) 3. Bienes de dominio privado estatal: Aquellos bienes estatales que no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público, y respecto de los cuales el Estado o alguna entidad estatal ejercen, dentro de los límites que establece la legislación vigente, el derecho de propiedad con todos sus atributos. Los bienes de dominio privado del Estado comprenden a los predios de dominio privado estatal y a los inmuebles de dominio privado estatal. Los predios de dominio privado estatal se rigen por las normas del SNBE, y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones. Los inmuebles de dominio privado estatal se rigen por las normas del SNA y, de acuerdo a sus particularidades, por sus respectivas regulaciones.