El Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ratificó esta mañana la cancelación de oficio de la inscripción del Partido Aprista Peruano.
Esto se dio a través de la Resolución 0911-2021-JNE, que a su vez confirma la Resolución 633-2021-DNROP/JNE, que declaró infundado el recurso de reconsideración interpuesto contra la cancelación de los apristas.
El recurso de apelación en contra de la Resolución 633-2021-DNROP/JNE había sido interpuesto por José Germán Pimentel Aliaga, personero legal titular del Partido Aprista Peruano.
Dicha resolución había declarado infundado el recurso de reconsideración que interpuso en contra de la Resolución 424-2021-DNROP/JNE.
Recordemos que durante el último proceso electoral, el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) canceló la inscripción de 14 partidos políticos que no cumplieron los requisitos para mantener su vigencia.
Los partidos cuya inscripción fue cancelada fueron, además del Apra:
Democracia Directa; Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad; Frente Popular Agrícola FIA del Perú; Partido Nacionalista Peruano; Contigo; Partido Popular Cristiano; Perú Patria Segura; Renacimiento Unido Nacional; Unión por el Perú y Victoria Nacional.
RESOLUCIÓN 0911-2021-JNE
Expediente JNE.2021092293
LIMA
DNROP
APELACIÓN
Lima, veintidós de noviembre de dos mil veintiuno
VISTO: en audiencia pública virtual del 17 de noviembre de 2021, debatido y votado el 20 de noviembre de 2021, el recurso de apelación interpuesto por don José Germán Pimentel Aliaga, personero legal titular de la organización política Partido Aprista Peruano (en adelante, señor personero), en contra de la Resolución Nº 633-2021-DNROP/JNE, del 14 de octubre de 2021, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso en contra de la Resolución Nº 424-2021-DNROP/JNE, la cual dispuso cancelar de oficio la inscripción del citado partido político, registrar la cancelación en el Asiento 38 de la Partida Electrónica 15, del Tomo 1 del Libro de Partidos Políticos, y reservar a su favor su denominación y símbolo, por el lapso de un año.
PRIMERO. ANTECEDENTES
1.1. Mediante la Resolución Nº 424-2021-DNROP/JNE, del 7 de setiembre de 2021, la Dirección Nacional del Registro de Organizaciones Políticas (en adelante, DNROP) dispuso cancelar de oficio la inscripción de la organización política Partido Aprista Peruano (en adelante, PAP), registrar la cancelación en el Asiento 38 de la Partida Electrónica 15, del Tomo 1 del Libro de Partidos Políticos, y reservar a su favor la denominación y el símbolo que ha empleado, por el lapso de un año, según el artículo 95 del Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas1 (en adelante, Reglamento del ROP).
1.2. En vista de ello, el 15 de setiembre de 2021, el señor personero presentó recurso de reconsideración en contra de la Resolución Nº 424-2021-DNROP/JNE, en el que expuso los siguientes argumentos:
a. No se ha considerado lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 87 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE), el cual establece que las organizaciones políticas que no alcanzaron representación “mantendrán su vigencia temporalmente”, por el lapso de un (1) año, al vencimiento del cual se cancelará su inscripción. Por el contrario, el 7 de setiembre de 2021, se ha cancelado la inscripción del PAP, sin haberle notificado de manera previa que se iba a proceder con dicho acto.
b. Con la resolución recurrida se ha cancelado la inscripción de las autoridades internas electas del PAP, lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 95 del Reglamento del ROP, que señala que la cancelación de la inscripción de la organización política no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas.
c. La decisión de la DNROP ha vulnerado el principio de proscripción de avocamiento, puesto que, actualmente, se encuentra pendiente de resolver ante el Segundo Juzgado Civil de Sullana una demanda de amparo interpuesta en contra del Jurado Nacional de Elecciones por la intervención indebida, abusiva e ilegal del citado organismo en el proceso de inscripción de candidatos presentados por el PAP en las Elecciones Generales 2021. Siendo así, al emitir la resolución recurrida, se ha vulnerado el numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, al avocarse al conocimiento de una causa pendiente ante el órgano jurisdiccional.
1.3. A través de la Resolución Nº 633-2021-DNROP/JNE, del 14 de octubre de 2021, la DNROP declaró infundado el recurso de reconsideración presentado por el señor personero, bajos los siguientes fundamentos:
a. Lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE es incompatible con el artículo 13 de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante, LOP), modificado por la Ley Nº 309952, puesto que esta norma regula la misma situación jurídica que aquella, pero suprimiendo plazo alguno que deba considerarse para la cancelación de un partido político.
b. Lo dispuesto en el artículo 95 del Reglamento del ROP debe ser interpretado acorde con lo establecido en el último párrafo del artículo 13-A de la LOP, esto es, que las “autoridades democráticamente elegidas en representación de un movimiento cuya inscripción hubiera sido cancelada permanecen en sus cargos durante el periodo de su mandato”. Dicha situación buscar respetar la voluntad popular de haber elegido a sus autoridades, independientemente de la organización política con la cual han postulado para dichos cargos.
c. No existe intromisión alguna de la DNROP a un proceso judicial en curso y tampoco existe impedimento sobre la aplicación de la ley, específicamente, el literal e del artículo 13 de la LOP.
1.4. Con el escrito, presentado el 25 de octubre de 2021, el señor personero interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Nº 633-2021-DNROP/JNE.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
El recurso de apelación se sustenta en los mismos argumentos expuestos en el recurso de reconsideración, agregando lo siguiente:
2.1. La demanda de amparo que se encuentra pendiente de resolver está directamente relacionada con la cancelación de la inscripción del PAP, ya que en aquella se cuestiona la decisión del Jurado Nacional de Elecciones de confirmar la improcedencia de las candidaturas presentadas por el PAP en las Elecciones Generales 2021, lo que impidió su participación en dicho proceso electoral.
2.2. Las diversas normas contenidas en la LOP y el Reglamento del ROP, que aluden al término “autoridades”, lo hacen en referencia a las autoridades internas y no a las elegidas por mandado popular. De ahí que la interpretación realizada por la DNROP es errada.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El artículo 31 señala lo siguiente:
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
1.2. El artículo 35 establece que:
Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro correspondiente les concede personalidad jurídica [resaltado agregado].
La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los partidos políticos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos económicos y el acceso gratuito a los medios de comunicación social de propiedad del Estado en forma proporcional al último resultado electoral general.
1.3. Los numerales 2 y 3 del artículo 178 señalan que el JNE tiene como función mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas, así como velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral.
En la LOE
1.4. En el artículo 87 se señala lo siguiente:
Los partidos políticos y las alianzas que para tal efecto se constituyan pueden presentar fórmulas de candidatos a Presidente y Vicepresidentes, y listas de candidatos a congresistas en caso de Elecciones Generales, siempre que estén inscritos o tengan inscripción vigente en el Jurado Nacional de Elecciones. Se considera vigente la inscripción de los partidos políticos y alianzas de partidos que hayan obtenido representación parlamentaria en el último proceso de Elecciones Generales.
Los partidos políticos que no hayan obtenido representación parlamentaria mantendrán vigencia temporalmente por espacio de un (1) año, al vencimiento delo cual se cancelará su inscripción.
En la LOP
1.5. El artículo 13, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 309953, precisa:
Artículo 13. Causales de la cancelación de la inscripción de un partido político
La inscripción de un partido político se cancela en los siguientes casos:
a) Si, al concluirse el último proceso de elección general, no se hubiera alcanzado al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, al menos, cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del Congreso.
b) En caso de haber participado en alianza, si esta no hubiese alcanzado al menos seis por ciento (6%) de los votos válidos. Dicho porcentaje se eleva en uno por ciento (1%) por cada partido político adicional.
c) A solicitud del órgano autorizado por su estatuto, previo acuerdo de disolución. Para tal efecto, se acompañan los documentos respectivos legalizados.
d) Por su fusión con otra organización política, según decisión interna adoptada conforme a ley y a su estatuto. Para tal efecto, se acompañan los documentos legalizados donde conste el acuerdo.
e) Cuando no participe en elecciones de alcance nacional o retire todas sus listas de candidatos del proceso electoral correspondiente [resaltado agregado].
f) Cuando el partido político no participe en las elecciones regionales en, por lo menos, tres quintos (3/5) de las regiones; y en las elecciones municipales, en por lo menos la mitad (1/2) de las provincias y un tercio (1/3) de los distritos a nivel nacional.
g) Si se participa en alianza, por no haber conseguido cuando menos un representante al Congreso.
1.6. El artículo 13-A, relacionado con la cancelación de la inscripción de un movimiento regional, señala que:
Artículo 13-A. Causales de cancelación de la inscripción de un movimiento regional
La inscripción de un movimiento se cancela en los siguientes casos:
a) Al concluirse el último proceso de elección regional si no hubiese alcanzado al menos un consejero regional y al menos el ocho por ciento (8%) de los votos válidos en la elección regional en la circunscripción por la cual participa.
b) Por no participar en la elección regional.
c) Por no participar en la elección municipal de por lo menos dos tercios (2/3) de las provincias y de, por lo menos, dos tercios (2/3) de los distritos de la circunscripción regional en la que participa.
d) A solicitud del órgano autorizado por su estatuto, previo acuerdo de disolución. Para tal efecto, se acompañan los documentos legalizados respectivos.
e) Por su fusión con otro movimiento regional o partido político, según decisión interna adoptada conforme a su estatuto y a la ley. Para tal efecto, se acompañan los documentos legalizados donde conste el acuerdo.
Las autoridades democráticamente elegidas en representación de un movimiento cuya inscripción hubiera sido cancelada permanecen en sus cargos durante el periodo de su mandato [resaltado agregado].
En el Reglamento del ROP
1.7. El artículo 89, respecto a la cancelación de la inscripción, precisa lo siguiente:
Es el acto mediante el cual la DNROP, en aplicación de los dispositivos legales vigentes, dispone de oficio o a solicitud de parte, dejar sin efecto la inscripción de una organización política. La cancelación se efectúa a través de la emisión del asiento y la resolución que lo aprueba.
1.8. El artículo 94 establece que la cancelación por no participar en un proceso electoral:
La inscripción de los partidos políticos se cancela por no participar en elecciones de alcance nacional o si este retira todas sus listas de candidatos del proceso electoral correspondiente o, cuando no participen en las elecciones regionales, en, por lo menos, las tres quintas (3/5) partes de las regiones, y en las elecciones municipales, en por lo menos, la mitad (1/2) de las provincias y un tercio (1/3) de los distritos existentes a nivel nacional.
[…]
1.9. El artículo 95 señala los efectos de la cancelación de la inscripción de una organización política:
La cancelación de la inscripción de una organización política conlleva la pérdida de su personería jurídica y no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas en su representación.
Cancelada la inscripción de una organización política, esta goza de la reserva de su denominación y símbolo, la cual caduca al año de expedición del respectivo asiento registral que canceló su inscripción.
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones4 (en adelante, Reglamento)
1.10. Según el artículo 16, todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas, por lo que se debe solicitar la apertura de estas. Así, en caso de que no la soliciten, se entenderán por notificadas a través de su publicación en el portal institucional del Jurado Nacional de Elecciones.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntos públicos del país (elección, remoción, revocación de autoridades; referéndum; demanda de rendición de cuentas, entre otros) (ver SN 1.1.). Dichos derechos los ejercen a través de organizaciones políticas, conforme a las leyes que se emitan para tal fin (ver SN 1.2.).
2.2. Precisamente, son las leyes las que desarrollan las condiciones y procedimientos que deben cumplir los ciudadanos para la concretización de su derecho a la participación política tanto en su dimensión de constitución o formar parte de una organización política como la vinculada al derecho al sufragio que, a su vez, engloba los derechos a elegir y ser elegido.
2.3. En el ordenamiento jurídico peruano, la LOP constituye el cuerpo normativo que regula las funciones del Registro de Organizaciones Políticas, así como, entre otros, la inscripción, funcionamiento, suspensión y cancelación de las organizaciones políticas en el mencionado registro que, como lo señala la norma constitucional (ver SN 1.3.), se encuentra a cargo del Jurado Nacional de Elecciones.
2.4. En el citado cuerpo normativo se han regulado, de manera taxativa, las causales de cancelación de la inscripción de los partidos políticos, entre ellas, no haber alcanzado representantes al Congreso de la República o no haber obtenido un porcentaje mínimo de votos válidos a nivel nacional, así como no participar en elecciones de alcance nacional o retire todas sus listas de candidatos del proceso electoral correspondiente.
2.5. No obstante, la LOP ha sufrido cambios en los últimos años. Estas modificatorias tienen como propósito superar la crisis del sistema partidario, toda vez que, en las últimas décadas, se ha observado que no existen organizaciones políticas con institucionalidad o con programas políticos claramente definidos. En esa línea, predomina la búsqueda de intereses personales antes que la concreción de programas políticos cuyo objetivo sea el bien común, lo que acrecienta desafección y falta de identificación de la ciudadanía con relación a las agrupaciones políticas que postulan candidatos a cargos de elección popular.
2.6. Sobre el particular, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política ha señalado que5:
La desafección de la política ha coincidido con una fuerte transformación de la participación. El rechazo a la política, en un país en donde la militancia y adhesiones partidarias históricamente nunca han sido altas, se ha incrementado considerablemente.
En este contexto, muchos de los partidos y movimientos regionales inscritos no existen como tales y funcionan como “vientres de alquiler”, que permiten candidaturas improvisadas. De hecho, son vehículos personalistas o coaliciones temporales entre independientes que se disuelven una vez acabadas las elecciones, antes que colectivos con una vida orgánica real en el mediano plazo (Zavaleta, 2014).
Las autoridades electas por este tipo de organizaciones políticas son entonces mayoritariamente individuos priorizando sus intereses antes que los de un proyecto colectivo. Por ello, los representantes de los partidos políticos y de los movimientos regionales, una vez electos, suelen actuar indisciplinada y erráticamente. En el Congreso, Consejo Regional o Concejo Municipal, esto se expresa en el transfuguismo y la aparición de nuevas bancadas que cambian la configuración política resultantes del mandato de las urnas (Levitsky, 2013).
Así, la precariedad organizativa se transforma en improvisación a la hora de seleccionar e inscribir candidatos, lo que no asegura un adecuado “filtro” de quienes ingresan al sistema político. Esta precariedad hace también que las decisiones dentro de estos agrupamientos políticos se manejen de manera arbitraria por los líderes dueños de las “franquicias” políticas o las dirigencias, lo que dificulta, desincentiva las carreras partidarias y fomenta el transfuguismo estratégico.
2.7. Ahora bien, podemos observar que el literal a del artículo 13 de la LOP, junto con el artículo 87 de la LOE, regulaba como uno de los supuestos de cancelación no haber alcanzado representantes al Congreso de la República o no haber obtenido un porcentaje mínimo de votos válidos a nivel nacional:
2.8. Como se advierte, el artículo 87 de la LOE estaba regulado en concordancia con lo establecido en el texto anterior del literal a del artículo 13 de la LOP, indicándose como aspecto temporal para la cancelación de la inscripción del partido político el año siguiente luego de concluirse el proceso electoral.
2.9. Sin embargo, el literal a del artículo 13 de la LOP fue modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 30995, publicada en el diario oficial El Peruano, el 27 de agosto de 2019, cuyo texto actual es el siguiente:
2.10. La modificación del numeral a del artículo 13 de la LOP, introducida por la Ley Nº 30995, varió el aspecto temporal sobre la cancelación de partidos políticos cuando este no obtiene representantes al Congreso y no alcanza un mínimo de votos válidos en una elección general. Así, a diferencia del texto anterior del precitado artículo, en esta se indica que la cancelación de la inscripción se configura al concluirse el proceso electoral correspondiente. Esta conclusión ya ha sido expresada por este órgano colegiado en la Resolución Nº 851-2021-JNE, del 2 de octubre de 2021.
2.11. De lo expuesto, se concluye que el texto actual del numeral a del artículo 13 de la LOP regula, de manera distinta, el aspecto temporal sobre la cancelación de la inscripción de los partidos políticos, estableciendo que la cancelación se produce al concluir el proceso electoral correspondiente. De ahí que no resulta aplicable lo señalado en el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE.
2.12. En cuanto a las demás causales de cancelación de la inscripción de los partidos políticos, regulados en el artículo 13 de la LOP (ver SN 1.5.), no se ha establecido un parámetro o aspecto temporal que suspenda la aplicación de la sanción de cancelación, por consiguiente, esta procede cuando se verifique, de manera objetiva y cierta, su configuración.
2.13. En el caso concreto, el señor recurrente alega que la DNROP no ha considerado lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE, que establece que las organizaciones políticas que no alcanzaron representación “mantendrán su vigencia temporalmente”, por el lapso de un (1) año, al vencimiento del cual se cancelará su inscripción. Por el contrario, el 7 de setiembre de 2021, se ha cancelado la inscripción del PAP.
2.14. Al respecto, cabe señalar que el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE no resulta aplicable al caso concreto, toda vez que:
a. La cancelación de la inscripción del PAP tuvo como fundamento la causal establecida en el literal e del artículo 13 de la LOP, esto es, “cuando no participe en elecciones de alcance nacional o retire todas sus listas de candidatos del proceso electoral correspondiente”. Dicha causa es distinta al texto del segundo párrafo del artículo 87 de la LOE -por no obtener representación parlamentaria en las elecciones generales-.
b. Como se ha señalado en el considerando 2.11., actualmente, no resulta aplicable la norma establecida en el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE, siendo que el aspecto temporal señalado en dicha norma, ha sido modificado por la Ley Nº 30995.
2.15. Por otro lado, el señor personero alega que con la norma establecida en el artículo 95 del Reglamento del ROP debe entenderse que la cancelación de la inscripción de un partido político no afecta el mandato de sus autoridades internas.
2.16. Al respecto, este órgano colegiado considera que cuando el precitado artículo señala que la cancelación de la inscripción “no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas en su representación”, ello hace referencia a las autoridades elegidas por mandato popular representando a una organización política.
Ello tiene como sustento lo establecido en el último párrafo del artículo 13-A de la LOP (ver SN 1.6.), esto es, no perjudicar a aquellos ciudadanos que, habiendo postulado como candidatos por organizaciones políticas que no obtuvieron representación en algunas jurisdicciones en proceso electoral de índole subnacional, se vean limitados a continuar en el ejercicio del cargo para el que fueron elegidos en las urnas.
2.17. Además, escaparía a toda lógica cancelar la inscripción de una organización política -que incluye la inscripción de fundadores, directivos, representantes, personeros, afiliados, etc.-, dejando intacta la inscripción de las autoridades internas de dicha agrupación.
2.18. Por último, el señor personero indica que con la emisión de la resolución recurrida se atenta contra el principio de proscripción de avocamiento, toda vez que se encuentra pendiente de resolver una demanda de amparo presentada en contra del Jurado Nacional de Elecciones, que versa sobre la improcedencia de las candidaturas presentadas por el PAP en el proceso de Elecciones Generales 2021.
2.19. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el cronograma electoral tiene una naturaleza especial, pues es invariable y está conformado por etapas y plazos preclusivos y perentorios, por lo que, una vez realizada cada etapa, no hay forma de regresar al estado anterior. Precisamente, a la fecha, se encuentra vigente el criterio adoptado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 05854-2005-AA/TC:
38. Sin embargo, no es menos cierto que la seguridad jurídica -que ha sido reconocida por este Tribunal como un principio implícitamente contenido en la Constitución-, es pilar fundamental de todo proceso electoral. En efecto, siendo que los procesos electorales ostentan plazos perentorios y preclusivo, y que una de las garantías para la estabilidad democrática es el conocimiento exacto y oportunidad del resultado de la voluntad popular manifestada en las urnas (artículo 176 de la Constitución), no es factible que, so pretexto del establecimiento de garantías jurisdiccionales de los derechos fundamentales, se culmine por negar la seguridad jurídica del proceso electoral, y con ella, la estabilidad y el equilibrio del sistema constitucional en su conjunto (principio de interpretación constitucional de concordancia práctica).
39. En tal virtud, este Colegiado considera necesario precisar los siguientes aspectos:
[…]
b) En atención a la seguridad jurídica que debe rodear todo proceso electoral y a las especiales funciones conferidas a los órganos del sistema electoral en su conjunto (JNE, ONPE, RENIEC -artículos 178, 182 y 183 de la Constitución-), en ningún caso la interpretación de una demanda de amparo contra el JNE suspende el calendario electoral, el cual sigue su curso inexorable. Toda afectación de los derechos fundamentales en la que incurra el JNE, devendrá en irreparable cada vez que precluya cada una de las etapas del proceso electoral o que la voluntad popular, a la que hace alusión el artículo 176 de la Constitución, haya sido manifestada en las urnas. En dichos supuestos el proceso de amparo solo tendrá por objeto determinar las responsabilidades a que hubiera lugar, de conformidad con el artículo 1 del Código Procesal Constitucional.
2.20. En esa medida, este órgano colegiado considera que el pronunciamiento emitido por la DNROP, respecto a la cancelación de inscripción del PAP, no se avoca a la causa pendiente de resolver respecto a la demanda de amparo presentada en contra del Jurado Nacional de Elecciones, toda vez que:
a. La demanda de amparo cuestiona la decisión de este organismo electoral de confirmar las improcedencias de las candidaturas presentadas por el PAP en las Elecciones Generales 2021. No obstante, incluso cuando el órgano jurisdiccional estime dicha demanda, la etapa de sufragio, que es parte del cronograma electoral, ya precluyó y no puede retrotraerse.
b. El pronunciamiento de la DNROP versa sobre la verificación real, objetiva y cierta de que el PAP incurrió en la causal de cancelación de inscripción contemplada en el literal e del artículo 13 de la LOP, esto es, “no participar en elecciones de alcance nacional o retirar todas sus listas de candidatos del proceso electoral correspondiente”.
2.21. Finalmente, se señala que la notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.10.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto en minoría del señor magistrado Víctor Raúl Rodríguez Monteza en el extremo de los considerandos 2.16. y 2.17., en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don José Germán Pimentel Aliaga, personero legal titular de la organización política Partido Aprista Peruano; en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución Nº 633-2021-DNROP/JNE, del 14 de octubre de 2021, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso en contra de la Resolución Nº 424-2021-DNROP/JNE, la cual dispuso cancelar de oficio la inscripción del citado partido político, registrar la cancelación en el Asiento 38 de la Partida Electrónica 15, del Tomo 1 del Libro de Partidos Políticos, y reservar a su favor su denominación y símbolo, por el lapso de un año.
2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0165- 2020-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SALAS ARENAS
RODRÍGUEZ MONTEZA
SANJINEZ SALAZAR
SÁNCHEZ VILLANUEVA
Sánchez Corrales
Secretario General (e)
Expediente Nº JNE.2021092293
LIMA
DNROP
RECURSO DE APELACIÓN
Lima, veintidós de noviembre de dos mil veintiuno
EL VOTO EN MINORÍA DEL MAGISTRADO VÍCTOR RAÚL RODRÍGUEZ MONTEZA, MIEMBRO DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:
Con relación al recurso de apelación interpuesto por don José Germán Pimentel Aliaga, personero legal titular de la organización política Partido Aprista Peruano (en adelante, señor personero), en contra de la Resolución Nº 633-2021-DNROP/JNE, del 14 de octubre de 2021, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso en contra de la Resolución Nº 424-2021-DNROP/JNE, coincido con el pronunciamiento por unanimidad emitido por este Tribunal Electoral; sin embargo, no comparto el criterio expresado en los considerandos 2.16. y 2.17. del análisis del caso concreto; por lo que emito el presente voto en minoría sobre la base de las siguientes consideraciones:
CONSIDERANDOS
1. Mediante la Resolución N.º 424-2021-DNROP/JNE, del 7 de setiembre de 2021, la Dirección Nacional de Registro de Organizaciones Políticas (en adelante, DNROP) dispuso cancelar de oficio la inscripción de la organización política Partido Aprista Peruano (en adelante, PAP), registrar la cancelación en el Asiento 38 de la Partida Electrónica 15, del Tomo 1 del Libro de Partidos Políticos, y reservar a su favor la denominación y el símbolo que ha empleado, por el lapso de un (1) año, según el artículo 95 del Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas6 (en adelante, Reglamento del ROP).
2. Con fecha 15 de setiembre de 2021, el señor personero presentó recurso de reconsideración en contra de la Resolución N.º 424-2021-DNROP/JNE, en el que expuso los siguientes argumentos:
a. No se ha considerado lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 87 de la Ley N.º 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE), el cual establece que las organizaciones políticas que no alcanzaron representación “mantendrán su vigencia temporalmente”, por el lapso de un (1) año, al vencimiento del cual se cancelará su inscripción. Por el contrario, el 7 de setiembre de 2021, se ha cancelado la inscripción del PAP, sin haberle notificado de manera previa que se iba a proceder con dicho acto.
b. Con la resolución recurrida se ha cancelado la inscripción de las autoridades internas electas del PAP, lo que contraviene lo dispuesto en el artículo 95 del Reglamento del ROP, que señala que la cancelación de la inscripción de la organización política no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas.
c. La decisión de la DNROP ha vulnerado el principio de proscripción de avocamiento, puesto que, actualmente, se encuentra pendiente de resolver ante el Segundo Juzgado Civil de Sullana una demanda de amparo interpuesta en contra del Jurado Nacional de Elecciones por la intervención indebida, abusiva e ilegal del citado organismo en el proceso de inscripción de candidatos presentados por el PAP en las Elecciones Generales 2021. Siendo así, al emitir la resolución recurrida, se ha vulnerado el numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, al avocarse al conocimiento de una causa pendiente ante el órgano jurisdiccional.
3. A través de la Resolución N.º 633-2021-DNROP/JNE, del 14 de octubre de 2021, la DNROP declaró infundado el recurso de reconsideración presentado por el señor personero, bajos los siguientes fundamentos:
a. Lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE es incompatible con el artículo 13 de la Ley N.º 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante, LOP), modificado por la Ley N.º 309957, puesto que esta norma regula la misma situación jurídica que aquella, pero suprimiendo plazo alguno que deba considerarse para la cancelación de un partido político.
b. Lo dispuesto en el artículo 95 del Reglamento del ROP debe ser interpretado acorde con lo establecido en el último párrafo del artículo 13-A de la LOP, esto es, que las “autoridades democráticamente elegidas en representación de un movimiento cuya inscripción hubiera sido cancelada permanecen en sus cargos durante el periodo de su mandato”. Dicha situación buscar respetar la voluntad popular de haber elegido a sus autoridades, independientemente de la organización política con la cual han postulado para dichos cargos.
c. No existe intromisión alguna de la DNROP a un proceso judicial en curso y tampoco existe impedimento sobre la aplicación de la ley, específicamente, el literal e del artículo 13 de la LOP.
4. Con el escrito, presentado el 25 de octubre de 2021, el señor personero interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución N.º 633-2021-DNROP/JNE, que se sustenta en los mismos argumentos expuestos en el recurso de reconsideración, agregando lo siguiente:
a. La demanda de amparo que se encuentra pendiente de resolver está directamente relacionada con la cancelación de la inscripción del PAP, ya que en aquella se cuestiona la decisión del Jurado Nacional de Elecciones de confirmar la improcedencia de las candidaturas presentadas por el PAP en las Elecciones Generales 2021, lo que impidió su participación en dicho proceso electoral.
b. Las diversas normas contenidas en la LOP y el Reglamento del ROP, que aluden al término “autoridades”, lo hacen en referencia a las autoridades internas y no a las elegidas por mandado popular. De ahí que la interpretación realizada por la DNROP es errada.
5. Conforme al resumen del sustento del recurso de apelación, la controversia elevada en grado versa solo sobre dos (2) de los tres (3) supuestos iniciales en cuestión, habiendo quedado firme la decisión respecto del supuesto en cuestión de que el segundo párrafo del artículo 87 de la LOE establece que las organizaciones políticas que no alcanzaron representación “mantendrán su vigencia temporalmente” por el lapso de un (1) año, al vencimiento del cual se cancelará su inscripción, por ende, sobre dicho argumento no cabe emitir pronunciamiento.
6. En dicho orden, corresponde emitir pronunciamiento sobre el primer supuesto en cuestión propuesto en el recurso de apelación; esto es, sobre la afectación al principio de proscripción de avocamiento, aludiendo que se encuentra pendiente de resolver una demanda de amparo presentada en contra del Jurado Nacional de Elecciones, que versa sobre la improcedencia de las candidaturas presentadas por el PAP en el proceso de Elecciones Generales 2021.
7. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el cronograma electoral tiene una naturaleza especial, pues es invariable y está conformado por etapas y plazos preclusivos y perentorios, por lo que, una vez realizada cada etapa, no hay forma de regresar al estado anterior. Precisamente, a la fecha, se encuentra vigente el criterio adoptado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N.º 05854-2005-AA/TC:
38. Sin embargo, no es menos cierto que la seguridad jurídica -que ha sido reconocida por este Tribunal como un principio implícitamente contenido en la Constitución-, es pilar fundamental de todo proceso electoral. En efecto, siendo que los procesos electorales ostentan plazos perentorios y preclusivo, y que una de las garantías para la estabilidad democrática es el conocimiento exacto y oportunidad del resultado de la voluntad popular manifestada en las urnas (artículo 176 de la Constitución), no es factible que, so pretexto del establecimiento de garantías jurisdiccionales de los derechos fundamentales, se culmine por negar la seguridad jurídica del proceso electoral, y con ella, la estabilidad y el equilibrio del sistema constitucional en su conjunto (principio de interpretación constitucional de concordancia práctica).
39. En tal virtud, este Colegiado considera necesario precisar los siguientes aspectos:
[…]
b) En atención a la seguridad jurídica que debe rodear todo proceso electoral y a las especiales funciones conferidas a los órganos del sistema electoral en su conjunto (JNE, ONPE, RENIEC -artículos 178, 182 y 183 de la Constitución-), en ningún caso la interpretación de una demanda de amparo contra el JNE suspende el calendario electoral, el cual sigue su curso inexorable. Toda afectación de los derechos fundamentales en la que incurra el JNE, devendrá en irreparable cada vez que precluya cada una de las etapas del proceso electoral o que la voluntad popular, a la que hace alusión el artículo 176 de la Constitución, haya sido manifestada en las urnas. En dichos supuestos el proceso de amparo solo tendrá por objeto determinar las responsabilidades a que hubiera lugar, de conformidad con el artículo 1 del Código Procesal Constitucional.
8. En esa medida, este órgano colegiado considera que el pronunciamiento emitido por la DNROP, respecto a la cancelación de inscripción del PAP, no se avoca a la causa pendiente de resolver respecto a la demanda de amparo presentada en contra del Jurado Nacional de Elecciones, toda vez que:
a. La demanda de amparo cuestiona la decisión de este organismo electoral de confirmar las improcedencias de las candidaturas presentadas por el PAP en las Elecciones Generales 2021. No obstante, incluso cuando el órgano jurisdiccional estime dicha demanda, la etapa de sufragio, que es parte del cronograma electoral, ya precluyó y no puede retrotraerse.
b. El pronunciamiento de la DNROP versa sobre la verificación real, objetiva y cierta de que el PAP no logró representación en el Congreso para el periodo 2021-2026 ni tampoco obtuvo el porcentaje mínimo de votos válidos a nivel nacional, lo que produjo la cancelación de su inscripción.
9. Con relación al segundo supuesto en controversia, referido al sentido y alcance de lo normado en el artículo 95 del Reglamento del ROP, aprobado por Resolución Nº 0325-2019-JNE, de fecha 5 de diciembre de 2019, lo cual debe hacerse en concordancia con el espíritu de la Ley, y de los principios democráticos consagrados en nuestra Constitución.
10. Así, tenemos que el artículo 2, numeral 13, del Texto Magno, consagra el derecho fundamental a asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica, sin autorización previa y de acuerdo a ley; en tanto, que el artículo 35, en su segundo párrafo, prescribe que la ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los partidos políticos, bajo dicho marco toda interpretación normativa debe promover en lo posible el aseguramiento del funcionamiento de los partidos políticos, ello constituye un derecho fundamental elevado a garantía constitucional.
11. Ahora bien los partidos políticos son organizaciones de ciudadanos que ejercen su derecho a participar en los asuntos públicos, que se crean y subsisten independientemente de su inscripción o vigencia de inscripción en el registro de partidos políticos, este acto de registro tiene como efecto directo e inmediato el concederle personería jurídica a dicha organización, ello de conformidad con el primer párrafo del artículo 35 del Texto Constitucional, concordante con el primer párrafo del artículo 11 de la LOP.
12. Conforme al fundamento anterior, del efecto directo se derivan otros, como el que, si no se ha logrado la inscripción en el registro, o esta ha sido cancelada o suspendida, la organización política existe, pero al no tener personería jurídica, no puede participar en asuntos públicos o procesos de elección popular, entonces la no inscripción en el registro es una limitante sobre la participación en elecciones populares, de conformidad con el sentido del último párrafo del artículo 11 de la LOP.
13. A su vez, como todo registro, este tiene un efecto jurídico erga omnes, esto es, de oponibilidad a todos o contra todos respecto de lo que consta en el registro, por tanto, y mientras esté vigente el registro, lo que consta en él está resguardado frente a todos los actos de terceros que intenten apropiarse o afectar dichos actos, permitiendo el desenvolvimiento de la organización, tanto en sus derechos como en sus obligaciones.
14. En dicho orden, conforme se ha glosado, lograda la inscripción de la organización política, por diversas circunstancias, esta inscripción, y, por ende, sus efectos, pueden verse afectados por dos supuestos; que son la suspensión y la cancelación.
15. Las causales de suspensión están consagradas en el artículo 11-A y 36-C, en tanto la cancelación se regula en los artículos 13 y 13-A de la LOP, figuras que son desarrolladas en los artículos 86 a 95 del Reglamento del ROP, particular trascendencia tiene el artículo 95 del citado reglamento, el cual establece lo siguiente:
La cancelación de la inscripción de una organización política conlleva la pérdida de su personería jurídica y no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas en su representación.
Cancelada la inscripción de una organización política, esta goza de la reserva de su denominación y símbolo, la cual caduca al año de expedición del respectivo asiento registral que canceló su inscripción.
16. En causa anterior el suscrito ha emitido opinión en el sentido de privilegiar la actuación y dinámica partidaria para los casos de suspensión por la causal prevista en el artículo 36-C de la LOP, en cuanto a los actos que pueden inscribirse aun cuando el partido se encuentre suspendido, y con relación a los actos detallados en el artículo 96 del Reglamento del ROP, estimando que a efectos de que la organización política continúe en funciones sobre todo a efectos del cumplimiento de las funciones de sus dirigentes, así como del cumplimiento de sus obligaciones pendientes ante los organismos electorales, pueda esta inscribir los cambios de sus dirigentes.
17. Desde dicha perspectiva es pertinente señalar que la vigencia de la dirigencia no está sujeta a que ella se encuentre o no inscrita, la inscripción de la dirigencia trasciende más allá del solo derecho que le asiste a una organización política de contar con la inscripción de sus representantes, sino que tiene un efecto erga omnes; así, a efectos de que dicha organización política pueda cumplir con sus obligaciones pendientes, como pueden ser la existencia de multas pendientes de pago a la Oficina Nacional de Procesos Electorales, pues de no estar inscrita la responsabilidad se diluye respecto del partido y se traslada a los dirigentes no inscritos, lo mismo puede suceder respecto de otras obligaciones con terceros, ello de conformidad con el tercer párrafo del artículo 11 de la LOP.
18. Acorde a lo expuesto, es factible y válido estimar que a efectos de que una organización política pueda cumplir con sus obligaciones y responsabilidades, como persona jurídica, se mantenga la inscripción de su dirigencia a título de reserva en el Registro de Organizaciones políticas, tal cual como lo ha estimado el artículo 95, en su segundo párrafo, del Reglamento del ROP.
19. En dicho orden, corresponde analizar el sentido y los alcances del primer párrafo del artículo 95 del Reglamento del ROP, el cual prevé que la cancelación de una organización política “[…] no afecta el mandato de las autoridades democráticamente elegidas en su representación”. Se ha estimado dicha consideración normativa en el sentido de que las “autoridades democráticamente elegidas en su presentación” son las que han sido elegidas en cargo político, y no aquellas electas como dirigentes de la organización política. Dicha interpretación tiene un contra sentido, o paradoja, pues, en principio, el criterio de no permitir la vigencia excepcional de la inscripción de la dirigencia de la organización política (elección democrática representativa interna) se sustenta en que, habiendo cancelado la inscripción del partido, se debe cancelar la inscripción inmediata de la dirigencia. Y solo debe mantenerse a las autoridades democráticamente elegidas (para cargos políticos representativos).
20. He aquí la paradoja, pues conforme al artículo 13 de la LOP la cancelación de una organización o partido político, como es del caso, se debe a que no obtuvo representación parlamentaria (según literal a) o que no participó en elecciones (literal e), entonces no tiene representación política, entones ¿a qué obedece el criterio de decir que se conserva o no afecta el mandato de las elecciones de autoridades políticas, si no hay autoridades políticas elegidas?
21. Por lo expuesto, las únicas autoridades elegidas democráticamente y que existen como tales en una organización política que no ha obtenido representación parlamentaria o no ha participado en elecciones, son las autoridades democráticamente elegidas como representantes en elecciones internas para dirigentes, es la única posibilidad de interpretación para que el párrafo citado del artículo 95 del Reglamento del ROP tenga razón de existencia, cuando la cancelación del registro de la organización política obedece a los supuestos previstos en los literales: a, b, e, f, y g del artículo 13 de la LOP.
22. Por otro lado, si bien el artículo 95 del Reglamento del ROP no señala, expresamente, que las autoridades democráticamente elegidas, entiéndase de dirigencia por democracia interna, gozan de la reserva de su inscripción por el lapso de un (1) año, luego de lo cual caduca, es decir, se cancela su registro, como sí lo dice respecto del símbolo y denominación, por las mismas razones que dicho reglamento dispone dicha reserva excepcional de la denominación y símbolo, es decir, a efectos erga omnes, frente a terceros, que no puedan apropiarse de estos, en tanto la organización regulariza su inscripción, también corresponde, para no afectar el mandato de la dirigencia y que pueda, no solo responder la organización política frente a las obligaciones con terceros, sino para que pueda gestionar la regularización de la inscripción, que se mantenga la reserva de la inscripción de dicha dirigencia por el mismo plazo que prevé el segundo párrafo.
23. Por lo demás, desde una perspectiva de ponderación, cabe referir la idoneidad de la decisión de mantener en reserva la inscripción de la dirigencia de una organización política a efectos del cumplimiento de sus obligaciones y de permitir que su actuación sea legítima en tanto pueda regularizar, subsanar o lograr la reinscripción de la organización política, es decir, no hay otra medida que pueda ser más idónea para dichos fines.
24. En cuanto a la necesidad, de afectación al registro, se tiene que por mandato del reglamento se autoriza la reserva de la inscripción de la denominación y símbolo de la organización política sin que ello implique mayor afectación al sistema de registro de organizaciones políticas, ergo, frente a la necesidad de que se pueda cumplir con las obligaciones y se pueda gestionar la reinscripción de la organización política, se tiene una necesidad de afectar el registro manteniendo la reserva de la inscripción de la dirigencia, lo cual se deriva de la prescripción normativa del extremo final del primer párrafo del artículo 95 del Reglamento del ROP.
25. Finalmente, en cuanto a la proporcionalidad, se tiene que la afectación al sistema de registro es mínima, en comparación a la preservación de la voluntad y participación democrática que encierran a las organizaciones políticas, las cuales gestionan sus actos jurídicamente válidos a través de su dirigencia, además, que dicha afectación se entiende solo temporal, y por el mismo lapso por el cual se reserva la inscripción de la denominación y el símbolo.
Por lo expuesto, en uso de las atribuciones de independencia conferidas en la Constitución, mi voto es para que se declare FUNDADA la apelación en el extremo que se mantenga en reserva la inscripción de la dirigencia de la organización política Partido Aprista Peruano (PAP), por ser autoridades democráticamente elegidas, para la representación partidaria en elecciones internas, estableciéndose como fecha de caducidad de dicha reserva el plazo de un (1) año, contado a partir de la fecha de cancelación de su inscripción.
S.
RODRÍGUEZ MONTEZA
Sánchez Corrales
Secretario General (e)
