Sumario: 1. Argumentos de la resolución y conclusión, 2. La interdicción de la arbitrariedad según el Tribunal Constitucional peruano, 3. Sobre la referencia a la exposición de motivos en la argumentación, 4. Interpretación literal del artículo 13 LOP, 5. Interpretación sistemática, 6. Interpretación histórica, 7. Apelación ante el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones.
El miércoles último, el Registro de Organizaciones Políticas del JNE emitió la resolución 413-2021-DNROP/JNE que CANCELA LA INSCRIPCIÓN del Partido Morado.
1. Argumentos de la resolución y conclusión
La resolución utiliza tres argumentos, para llegar a dicha conclusión:
1) Es importante precisar que las normas en cuestión establecen categóricamente que un partido político para conservar su inscripción debe cumplir con las siguientes condiciones:
(i) Alcanzar al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, además
(ii) Alcanzar, al menos, cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del congreso; ya que, si solo cumple una condición y no la otra, el partido político perderá su inscripción (considerando 4 de la resolución).
2) a criterio de la DNROP debe tenerse presente que el legislador, al modificar el artículo 13 de la LOP a través de la Ley 30995, buscó incrementar los requisitos para que un partido político logre conservar su inscripción en el ROP (considerando 5).
Esta afirmación se sustenta en que el antiguo artículo 13 de la LOP señala que los requisitos para mantener la inscripción era o bien pasar del 5% o bien tener al menos 6 congresistas. En cambio, la nueva redacción del artículo 13 señala que los requisitos son: pasar el 5% «y» tener al menos 5 congresistas.
3) no debe perderse de vista que la propia exposición de motivos, recogiendo la real intención del legislador de modificar, entre otros, el artículo 13 de la LOP, señala inequívocamente en su folio 32 que su objetivo no es otro que el de reducir el número de partidos (considerando 5).
De conformidad con estos argumentos, el ROP concluye:
(El Partido Morado) si bien obtuvo el mínimo del cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional, en la elección al Congreso, no es menos cierto que no alcanzó el número mínimo de escaños legalmente requeridos para que pueda mantener su inscripción.
2. La interdicción de la arbitrariedad según el Tribunal Constitucional peruano
Lo que debe quedar claro es que la resolución que firma el funcionario del ROP, está sujeta al texto legal del artículo 13 de la Ley Orgánica de Partidos (LOP) y no a su discrecionalidad. Y la aplicación que haga, no puede ser arbitraria. Según ha señalado el TC en su sentencia 0090-2004-AA/TC:
El concepto de arbitrario apareja tres acepciones igualmente proscritas por el derecho: a) lo arbitrario entendido como decisión caprichosa, vaga e infundada desde la perspectiva jurídica; b) lo arbitrario entendido como aquella decisión despótica, tiránica y carente de toda fuente de legitimidad; y c) lo arbitrario entendido como contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica[1].
Aunque no existe el principio de interdicción de la arbitrariedad, como límite a los funcionarios públicos, el TC lo reconoce como un principio del Estado social y democrático de derecho:
13. Aunque no explícitamente, al reconocer en los artículos 3 y 43 de la Constitución, el Estado social y democrático de derecho, se ha incorporado el principio de interdicción o prohibición de todo poder ejercido en forma arbitraria e injusta (…)[2].
En conclusión, un funcionario público debe ajustarse al mandato de la ley conciso y preciso, para evitar cualquier acto caprichoso y arbitrario.
3. Sobre la referencia a la exposición de motivos en la argumentación
En primer lugar, el funcionario público está sometido a la Ley y la Constitución. Podrá utilizar una interpretación doctrinal o la llamada intención del legislador (exposición de motivos), a efectos de aclarar un punto controvertido o ambiguo, sin embargo, si la norma es clara y no deja dudas, debe aplicarla tal cual. Siempre prevalece la Ley[3].
En segundo lugar, decir que en la exposición de motivos la intención del legislador es «reducir el número de partidos», tampoco es un mandato imperativo y determinado que excluya a un partido en concreto. De hecho, de 24 partidos inscritos, sólo 9 mantienen su inscripción. Con lo cual, se ha cumplido el objetivo. Pero, es una falacia señalar que el Partido Morado pierde su inscripción en virtud de ese objetivo general. Si el Partido Morado pierde su inscripción lo será por incumplir la Ley y no por un objetivo «vago» y «arbitrario».
4. Interpretación literal del artículo 13 de la LOP
Vamos al punto de la discusión. Empecemos por preguntarnos: ¿qué dice la Ley?[4].
Artículo 13. Causales de la cancelación de la inscripción de un partido político
La inscripción de un partido político se cancela en los siguientes casos:
a) Si, al concluirse el último proceso de elección general, no se hubiera alcanzado al menos cinco (5) representantes al Congreso en más de una circunscripción y, al menos, cinco por ciento (5%) de los votos válidos a nivel nacional en la elección del Congreso.
El considerando 4 de la Resolución del ROP, ya citada, señala: «un partido político para conservar su inscripción debe cumplir con las siguientes condiciones». En cambio, nótese, que el artículo 13 de la LOP parte de otro supuesto: «la inscripción de un partido político se CANCELA». El cambio del verbo, aleja al funcionario del ROP de la correcta interpretación legal.
La Ley no habla de conservar la inscripción, sino de cancelación. Sólo si se tratara de conservar la inscripción, se podrán pedir ambos requisitos (5 representantes al Congreso y 5% de votos válidos a nivel nacional). Sin embargo, eso no dice la norma. Dice que se cancela la inscripción, si concurren los dos supuestos mencionados. Es decir, el Partido Morado ve cancelada su inscripción si no pasa el 5% de votos válidos «y» no cuenta con 5 congresistas.
En consecuencia, si el Partido Morado pasó del 5% de votos válidos en la elección pasada, entonces no cumple con los dos requisitos para que se proceda a su CANCELACIÓN DEL ROP.
5. Interpretación sistemática
Antes que recurrir a la exposición de motivos, el funcionario debe recurrir a las normas que acompañan al inciso a) del artículo 13 de la LOP para aclarar el sentido de la disposición. De esta manera, tendremos una lectura sistemática de la norma[5].
Si miramos la regulación que el artículo 13 dispensa a las alianzas de partidos políticos, nos damos cuenta que la regulación de las alianzas es más rigurosa. Y es natural, porque en una alianza participan 2 o más partidos políticos. Sería ilógico que la cancelación del registro de un partido político sea más gravosa o difícil que la de una alianza.
Artículo 13. Causales de la cancelación de la inscripción de un partido político
La inscripción de un partido político se cancela en los siguientes casos:
b) En caso de haber participado en alianza, si esta no hubiese alcanzado al menos seis por ciento (6%) de los votos válidos. Dicho porcentaje se eleva en uno por ciento (1%) por cada partido político adicional.
g) Si se participa en alianza, por no haber conseguido cuando menos un representante al Congreso.
De las disposiciones que regulan la cancelación del registro de los partidos políticos que participan en alianza, hay dos temas a tomar en cuenta:
– Los requisitos están separados en dos incisos diferentes. Con lo cual, incumplido un requisito de cualquier inciso, el partido político en alianza se cancela. Entonces, ¿qué pasa con un partido que no tiene alianzas?. Se tendría que aplicar el artículo 13.a. Si la Ley quisiera tratar de la misma forma a un partido con alianzas y otro sin alianzas, ¿no debería haber separado los dos requisitos del artículo 13.a en dos incisos distintos?. Sin embargo, no lo hizo.
– Además, llama la atención que el artículo 13.g sólo exija 1 congresista a las alianzas. ¿Y al partido político que va sin alianzas le exige 5 congresistas?. Si nos ponemos en la línea interpretativa del ROP, bastaría incumplir este requisito para cancelar al Partido Morado. Es decir, sería más difícil mantener la inscripción de un partido político que va sólo (ya que debe tener 5 congresistas) que un partido que va en alianzas (al que sólo se le exige 1 congresista). Por esta razón, la interpretación del ROP no es lógica en el marco del artículo 13.
En consecuencia, creo que por una interpretación sistemática, el artículo 13 LOP lo que pretende es imponer unas reglas más duras y gravosas a las alianzas que a los partidos políticos que participan solos en una elección. Y, por eso, desde la lógica, el inciso a) requiere que los dos requisitos sean concurrentes para que se produzca la cancelación de la inscripción. De lo contrario, tal como ocurre en la resolución del ROP, se estaría tratando de manera perjudicial a los partidos políticos que participaron sin alianzas.
6. Interpretación histórica
Otro de los argumentos en los que se basa la resolución del ROP es que se señala que el nuevo artículo 13.a LOP «buscó incrementar los requisitos para que un partido político logre conservar su inscripción en el ROP» (considerando 5).
Sustenta su afirmación en una cita textual de la exposición de motivos de la Ley 30995. Sin embargo, este argumento es endeble, porque, en primer lugar, no se basa en el texto de la Ley[6], pero sobretodo, en segundo lugar, no se corresponde con lo que ocurre en la modificación legal citada por la resolución.
El texto del artículo 13.a de la Ley 30995 requiere 5 congresistas, pero el de la Ley anterior requería 6. Es decir, no hay búsqueda de incremento de los requisitos, al contrario, se busca reducir los requisitos, dentro de un marco razonable que pretende partidos políticos fuertes y organizados.
En consecuencia, por este método interpretativo también llegamos a la conclusión de que los requisitos del artículo 13.a para la cancelación de la inscripción deben ser concurrentes. Tienen que darse ambos para que se CANCELE la inscripción del Partido Morado.
7. Apelación ante el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
Dado que el artículo 181 de la Constitución reconoce al JNE la potestad de administrar justicia en materia electoral, en instancia final, se entiende que este colegiado deberá actuar de conformidad a lo que señala la Ley y la Constitución señala. Así lo señala el propio artículo 181 cuando dice que «(El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones) resuelve con arreglo a Ley y a los principios generales del derecho».
Estos temas referidos a los derechos de participación política, de ciudadanos y partidos, deben ser analizados con sumo cuidado, porque se trata de la viabilidad democrática de nuestro Estado de Derecho. Las consideraciones de preferencia ideológica o política deben alejarse de una decisión de esta envergadura. Sólo debe prevalecer la Ley en su sentido estricto, evitando así cualquier decisión arbitraria, vaga o infundada en el ordenamiento jurídico peruano. La interdicción de la arbitrariedad, como principio constitucional, y la promoción de los derechos políticos de los ciudadanos (artículo 31 de la Constitución), deben ser las bases para la construcción de una democracia inclusiva y con partidos políticos organizados y fuertes.
[1] Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 05 de julio del 2004 en el Exp 0090-2004-AA/TC sobre acción de amparo interpuesta por don Juan Carlos Callegari Herazo contra el Ministerio de Defensa.
[2] Sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 28 de noviembre de 2017 en el Exp 0983-2014-PA-TC sobre proceso de amparo interpuesto por don Moisés Nilton Ojeda Salazar contra la Asociación Mutualista de Técnicos y Suboficiales de la Fuerza Aérea del Perú, publicada en la web el 19-10-2018.
[3] Para DIEZ PICAZO, Luis, Experiencias jurídicas y teoría del derecho, Editorial Ariel, Barcelona, 1987.
Las fuentes de derecho son las leyes, los acuerdos normativos, la costumbre y la jurisprudencia. Sólo estos procedimientos pueden crear normas jurídicas, cuya aplicación es general e innegable. Y como complemento de las fuentes del derecho, vamos a tener a las fuentes de obligaciones, como en el caso de los contratos o de una donación.
[4] RUBIO CORREA, Marcial y ARCE ORTIZ, Elmer, Teoría esencial del ordenamiento jurídico peruano, Fondo Editorial PUCP, Lima, 2017, p. 113.
El método literal interpreta el contenido de la norma usando los significados técnicos o usuales que dé el texto a las palabras que utiliza, así como las reglas gramaticales del idioma respectivo. A veces, determinar si el uso de los términos es el común o el técnico, es difícil de precisar. La tarea de interpretación se convertirá en algo más ardua. En otras palabras, el método literal trabaja con la gramática y el diccionario.
[5] RUBIO CORREA, Marcial y ARCE ORTIZ, Elmer, Teoría esencial del ordenamiento jurídico peruano, Fondo Editorial PUCP, Lima, 2017, p. 117.
Este método tiene como variable de interpretación, el aplicar para la interpretación de una norma los elementos conceptuales de las otras normas que pertenecen al mismo subconjunto de la norma sujeta a interpretación.
[6] DE CASTRO CID, Benito, El debate sobre los métodos de interpretación, en Manual de teoría del derecho, Editorial Universitas, Madrid, 2007, p. 318. Este autor señala que el uso del método histórico debe ser minucioso por el intérprete. Agotar el método histórico en una exposición de motivos, como lo hace la resolución del ROP, no es serio ni consistente. Así, dice que:
los defensores de la interpretación histórica propugnan que el verdadero significado o alcance de las normas jurídicas sólo puede descubrirse a partir de un minucioso examen del largo camino recorrido por estas normas hasta el momento en que entran a formar parte del ordenamiento jurídico. (…). En consecuencia, el conocimiento exhaustivo de los antecedentes, tanto remotos como próximos, el que tiene la clave de acceso a ese sentido.
