El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Introducción al derecho urbanístico (2017, PUCP), escrito por el reconocido abogado constitucionalista Iván Ortiz Sánchez. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, las habilitaciones urbanas y el derecho a edificar.
1. Reglamento nacional de edificaciones (RNE)
1.1. Antecedentes
El antecedente normativo se encuentra en el Reglamento Nacional de Construcciones (RNC), aprobado por decreto supremo 039-70-VIVIENDA en 1970, y tuvo una vigencia de casi 36 años. Dicha norma fue la más importante en cuanto a la regulación de las construcciones en el país, aunque fue rebasada por la informalidad urbana y por las propias normas modificatorias y complementarias, muchas veces contradictorias, que hizo difícil su aplicación en la práctica.
El Reglamento Nacional de Edificaciones actual fue aprobado mediante decreto supremo 011-2006-VIVIENDA y publicado en el diario oficial El Peruano el 21 de mayo de 2006. Constituye la norma técnica rectora en el territorio nacional, la cual establece los derechos y responsabilidades de los actores que intervienen en el proceso edificatorio con el fin de asegurar la calidad de la edificación. Este reglamento tiene el objetivo de normar los criterios y requisitos mínimos para el diseño y ejecución de las habilitaciones urbanas y las edificaciones, lo que permitirá una mejora en la ejecución de los planes urbanos (artículo 1 del Reglamento Nacional de Edificaciones, norma G-010). Es decir, regula todo el procedimiento de habilitación urbana y licencias de edificación en los aspectos más técnicos.
Además, es una norma reglamentaria que tiene fuerza normativa vinculante respecto a las municipalidades, según lo dispuesto en las normas establecidas en los artículos 89[1] y 90[2] de la Ley Orgánica de Municipalidades. El RNE también establece que es de aplicación obligatoria para quienes desarrollen proyectos de habilitación urbana y edificaciones. Por ende, ante un conflicto normativo entre este y una ordenanza, primará el Reglamento Nacional de Edificaciones.
Este reglamento se aplica a las municipalidades a nivel nacional, es decir, no hace distinción entre las mismas por razón de territorio o política gubernamental. No obstante, las municipalidades provinciales podrán formular normas complementarias de su competencia respecto a criterios o características propias de las mismas, siempre y cuando no contradigan lo estipulado en el RNE. Los criterios o características que se pueden regular son: (i) criterios climáticos, (ii) criterios geográficos y criterios culturales. Aun así, se deberá tomar en cuenta los criterios, pautas y límites que establezca el RNE.
Si bien el RNE es la norma rectora desde el aspecto técnico para las habilitaciones urbanas y edificaciones, las normas sobre los procedimientos, competencias y requisitos legales de las mismas se encuentran en la ley 29090 y su reglamento, los cuales desarrollaremos más adelante.
1.2. Principios del Reglamento Nacional de Edificaciones
A continuación se detallan los principios básicos, que regulan las habilitaciones urbanas y las edificaciones, según el artículo 1 del Título I del Reglamento Nacional de Edificaciones:
a) Principio de seguridad de las personas: según este principio, se debe de actuar de tal manera que se proteja la salud y la integridad personas y colectiva, y se asegure la vida y desarrollo de las personas que habitan en una edificación o concurren en un espacio público. Por otro lado, este principio establece las condiciones que deben cumplir las estructuras e instalaciones con la finalidad de reducir el impacto negativo producido por desastres naturales y los provocados por el hombre.
b) Principio de calidad de vida: se debe velar por garantizar un desarrollo integral y sostenido a las personas a través de las habilitaciones urbanas, de forma que estas promuevan una buena calidad de vida por ejemplo, un área que respete el área mínima vital y un desarrollo urbano sostenible al mismo tiempo. Asimismo, este principio señala que para tener una buena calidad de vida, se debe tomar en cuenta el uso de los espacios comunes esto depende del contexto de cada país, el uso de los espacios de las áreas recreacionales, el otorgamiento de instrumentos que aseguren dicha calidad, entre otros factores. Este principio, además, se deriva del principio básico del reconocimiento, respeto y protección de la dignidad de las personas.
c) Principio de seguridad jurídica: este principio implica que las edificaciones y habilitaciones urbanas que se constituyan deben realizarse tomando en cuenta varios aspectos. Primero, los procesos o procedimientos establecidos en las normas (ordenamiento jurídico). Segundo, respeto de los derechos fundamentales de las personas. Y tercero acreditar la obtención y saneamiento del derecho de propiedad que recaiga sobre lo que se quiere edificar. Este principio está vinculado al modelo de Estado constitucional de derecho vigente y reconocido en el Perú.
d) Principio de subordinación del interés personal al interés general: este principio supone el hecho de que los intereses individuales en materia de habilitación urbana por ejemplo, la maximización de beneficios se subordinan, o deben hacerlo, a la garantía y protección del interés colectivo representado por el Estado, vinculados al aseguramiento del principio de seguridad y el principio de calidad de vida mencionados anteriormente. Ejemplos de esta subordinación son las áreas recreacionales, el transporte urbano, los conjuntos inmobiliarios, los aportes que impone la ley para realizar obras de habilitación urbana, entre otros.
e) Principio de diseño universal: este principio señala que las edificaciones o habilitaciones urbanas deben promover que las mismas sean aprovechadas por una gran y cada vez mayor cantidad de personas, garantizando ambientes aptos que sean equitativos, seguros y autónomos.
1.3. Actores en el proceso de edificación y de habilitación urbana según el RNE
Los sujetos que participan en el proceso edificatorio según el RNE (titulo I, capítulos I al VI) son:
i) El propietario, que, según el articulo 2.8 del RNE, es la persona cuyo bien y derecho debe estar registrado o con escritura pública.
ii) El promotor inmobiliario, indicado en el articulo 9 del RNE. Generalmente se espera que quien construya sea el propietario, pero eso no siempre ocurre, el promotor puede ser una persona natural o una persona jurídica.
iii) Los responsables del diseño, señalados del articulo 10 al 21 del RNE[3], constituidos principalmente por ingenieros y arquitectos.
iv) Los responsables de la obra o construcción, descritos en los artículos 22 y 23 del RNE[4], es decir, los obreros, electricistas, albañiles, entre otros.
v) Los responsables de la revisión o supervisión de la obra, señalados en los artículos 38, 39 y 40 del RNE[5].
vi) La autoridad, en este caso la municipalidad, que es la encargada de otorgar licencias, fiscalizar, etcétera.
1.4. Responsabilidad en el RNE
Las responsabilidades, señaladas desde el articulo 50 al 59 del RNE, son las siguientes:
a) Responsabilidad administrativa: según el articulo 51 del RNE es cuando se comete una infracción de carácter administrativo.
b) Responsabilidad civil: según el articulo 52 del RNE es cuando se comete un daño a apersonas o a las edificaciones producto de la labor edificatoria. Entre contratantes se habla de responsabilidad contractual, entre constructores y terceros se trata de responsabilidad extracontractual.
c) Responsabilidad penal: según el articulo 53 del RNE es cuando se comete un delito conforme al ordenamiento jurídico, por ejemplo, delito de homicidio, de lesiones, de daños, etcétera.
Plazos de las responsabilidades:
a) Responsabilidad administrativa: según el articulo 233 de la Ley de Procedimiento Administrativo General su prescripción es de cuatro años.
b) Responsabilidad civil: «Prescriben, salvo disposición diversa de la ley: A los diez años, la acción personal, la acción real, la que nace de una ejecutoria y la de nulidad del acto jurídico […]», según el artículo 2001 del Código Civil, es decir, diez años en caso de responsabilidad civil contractual, y dos años en caso de responsabilidad civil extracontractual. En el caso de que la infracción se haya producido por un hecho o caso fortuito no existe responsabilidad alguna y, por lo tanto, no alcanza ningún plazo determinado (regla general). Sin embargo, el RNE señala la precisión de que los constructores responden por los daños ocasionados dentro de los cinco años de edificada o entregada la obra.
c) Responsabilidad penal: «La acción penal prescribe en un tiempo igual al máximo de la pena fijada por la ley para el delito, si es privativa de libertad», según el artículo 80 del Código Penal, es decir, el tiempo máximo de la pena si es privativa de libertad.
1.5. Cuaderno de obra
El artículo 33 del RNE regula que debe existir obligatoriamente un cuaderno de obra en toda habilitación urbana y edificación. En este se deja constancia de todas las incidencias que ocurran durante la construcción de la obra y el cumplimiento de los procedimientos establecidos, como señalan los artículos 34 y 35 del RNE.
Si se verifica que no se respetan dichos procedimientos, se incurre en responsabilidad, por lo que se deberá aplicar la respectiva sanción, especificadas en los artículos 47 y 49, numeral h, del RNE.
[1] «Destino de suelos urbanos. Las tierras que son susceptibles de convertirse en urbanas solamente pueden destinarse a los fines previstos en la zonificación aprobada por la municipalidad provincial, los planes reguladores y el Reglamento Nacional de Construcciones. Todo proyecto de urbanización, transferencia o cesión de uso, para cualquier fin, de terrenos urbanos y suburbanos, se someterá necesariamente a la aprobación municipal.» (artículo 89 de la Ley Orgánica de Municipalidades).
[2] «Obras inmobiliarias. La construcción, reconstrucción, ampliación, modificación o reforma de cualquier inmueble, se sujeta al cumplimiento de los requisitos que establezcan la Ley, el Reglamento Nacional de Construcciones y las ordenanzas o reglamentos sobre seguridad de Defensa Civil, y otros organismos que correspondan, para garantizar la salubridad y estética de la edificación; asimismo deben tenerse en cuenta los estudios de impacto ambiental, conforme a ley.» (artículo 90 de la Ley Orgánica de Municipalidades).
[3] Cabe aclarar que, en este caso, nada impide que en el diseño y en la ejecución de la obra sean los mismos responsables quienes lo hagan.
[4] Se aplica lo mencionado en el pie de página anterior.
[5] En este caso, sin embargo, deben ser otras personas distintas a los responsables del diseño o de la obra quienes asuman este cargo, puesto que la labor de los primeros va a ser la de supervisar y fiscalizar la labor de los segundos (uno no puede fiscalizarse a sí mismo en estos casos).
