Sumario: 1. Introducción, 2. Fundamento constitucional, 3. Fundamento legal, 4. Fundamento jurisprudencial, 5. Fundamento jurídico del precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC, 6. Conclusiones.
1. Introducción
En el artículo anterior[1] concluimos que, en el proceso contencioso administrativo, el juez competente decidirá sobre los requisitos de exigibilidad del mandato en el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, establecidos en el Acuerdo Plenario (AP) 1-2023-116/SDCST.
En particular, el juez decidirá sobre el requisito de que el mandato no sea contrario al ordenamiento jurídico, es decir, que reconozca un derecho incontestable e incuestionable del reclamante. El juez competente decidirá sobre ese último requisito de exigibilidad –la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento– mediante la evaluación o examen de virtualidad –incluso, resolviendo un conflicto de interés complejo, con relevancia jurídica; en nuestra opinión–.
Dicho requisito de exigibilidad es similar al requisito mínimo que precede a la decisión de declarar fundada la demanda, establecido en el precedente vinculante de la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 0168-2005-PC/TC; considerando que los requisitos de exigibilidad en el AP 1-2023-116/SDCST son similares a los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC, aunque, en teoría, aplicables a procesos distintos, es decir, al proceso contencioso administrativo, iniciado con la demanda de cumplimiento, y al proceso constitucional de cumplimiento, respectivamente. Esas similitudes serán estudiadas en un siguiente artículo.
En este artículo estudiaremos los fundamentos jurídicos de la evaluación de virtualidad del mandato, en el proceso contencioso administrativo, cuya pretensión sea de cumplimiento; los mismos que están mencionados en las secciones 10 y 11 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST. Según se ha señalado, mediante dicha evaluación, el juez competente decidirá sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento.
2. Fundamento constitucional
En particular, los artículos 108 y 148 de la Constitución Política –mencionados en la sección 10 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST–, no serían fundamentos jurídicos de la evaluación de virtualidad del mandato, o la decisión judicial sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento; porque versan sobre la promulgación de las leyes, y la acción contencioso-administrativa, respectivamente.
Empero, el artículo 51 de la Constitución Política –mencionado en la sección 10 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST–, sí sería un fundamento jurídico de dicha decisión judicial; porque establece la supremacía de la Constitución en el ordenamiento jurídico. Al respecto, considérese la decisión judicial sobre la constitucionalidad de la norma legal, materia de cumplimiento; la misma que, en general, corresponde al control difuso, previsto en el segundo párrafo artículo 138 de la Constitución Política.
Así, el artículo 51 de la Constitución Política, en concordancia con su artículo 138, son el fundamento jurídico de la decisión judicial sobre la constitucionalidad de la norma legal, materia de cumplimiento; pero no de la evaluación de virtualidad del mandato.
3. Fundamento legal
En particular, el numeral 2 del artículo 25 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley 27584, aprobado por el Decreto Supremo (DS) 011-2019-JUS[2] –mencionado en la sección 10 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST–, no sería un fundamento jurídico de la decisión judicial sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento; porque establece que el proceso urgente será la vía procedimental de la demanda de cumplimiento, en el proceso contencioso administrativo.
Empero, el artículo IV, numeral 1.1, del TUO de la Ley 27444, aprobado por el DS 004- 2019-JUS –mencionado en la sección 10 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST–, sí sería un fundamento jurídico de dicha decisión judicial; porque establece que el procedimiento administrativo se fundamenta en el principio de legalidad, entre otros principios; el mismo que exige que los actos administrativos sean conformes al ordenamiento jurídico.
En la doctrina, Orbegoso propone «una aplicación no estricta del principio de legalidad, con la única finalidad de garantizar que la ejecución de la prestación se realice de la forma más libre posible»[3]. Está propuesta se basa en la transición del Estado de Derecho al Estado Social, que ha permitido el surgimiento de una administración pública prestadora en beneficio de los ciudadanos; aunque alcanzar ese fin no necesariamente implique el estricto cumplimiento de la ley.
En desacuerdo, López sostiene que «las autoridades administrativas deben ceñir sus determinaciones a los términos claros y precisos de la ley, porque de lo contrario esas determinaciones conculcarían violación de garantías individuales»[4]. Entonces, existe la posibilidad del perjuicio a los administrados, si los actos de la autoridad administrativa no son conformes al ordenamiento jurídico.
Islas sostiene que «tratándose de facultades discrecionales existirá cierto margen de apreciación sujeto únicamente a los criterios y principios implícitos en el propio orden legal»[5]. Así, el ejercicio de facultades discrecionales podría no considerar el estricto cumplimiento de la ley.
Reiteramos, el juez decidirá sobre el requisito de que el mandato en el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, no sea contrario al ordenamiento jurídico; incluso, en nuestra opinión, resolviendo un conflicto de interés complejo, con relevancia jurídica. Ejemplos de esos conflictos jurídicos complejos serían los casos de actos administrativos que no cumplen estrictamente la ley, con el fin de beneficiar a los administrados, o en ejercicio de facultades discrecionales de la administración; siempre que no vulneren derechos fundamentales.
4. Fundamento jurisprudencial
En la sección 11 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST, por una parte, se citan cuatro casaciones de la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, como fundamentos jurídicos de los requisitos de exigibilidad y, en particular, la decisión judicial sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento. Entre esas resoluciones se encuentra la Casación 8288-2017-Ica del 4 de julio de 2019, en cuyos considerandos, décimo primer y décimo segundo, se hace mención de los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC. En ese último considerando, se concluye que la pretensión será infundada –pronunciamiento de fondo– si carece de legalidad –y de virtualidad– el mandato del acto administrativo firme, para su cumplimiento.
En contraste, esos requisitos mínimos son condiciones de procedibilidad, de acuerdo con el numeral 2, sección resolutiva, de la STC 0168-2005-PC/TC; por lo que, en el proceso constitucional de cumplimiento, será declarada improcedente –sin pronunciamiento de fondo– toda demanda que no cumpla con esas condiciones.
Asimismo, en el AP 1-2023-116/SDCST se cita la Casación 9860- 2018-Lima Norte del 9 de setiembre de 2021, en cuyos considerandos, noveno y décimo, se hace mención de los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC. En ese último considerando, se llega a la misma conclusión de la Casación 8288-2017-Ica, antes señalada. Aunque, en su considerando décimo primero, citando la STC 3741-2004-AA/TC del 14 de noviembre de 2005, se agrega que el juez, en todo proceso y mediante el control difuso, tiene la facultad de decidir sobre la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos firmes, incluso si son materia de cumplimiento.
No obstante, reiteramos, el artículo 51 de la Constitución Política, en concordancia con su artículo 138 –control difuso–, son el fundamento jurídico de la decisión judicial sobre la constitucionalidad de la norma legal, materia de cumplimiento; pero no de la decisión judicial sobre la legalidad o, más aún, la constitucionalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento. Aunque, en la vía constitucional, esa última decisión estaría fundamentada en el inciso 4 del artículo 66 de la Ley 31307, Nuevo Código Procesal Constitucional, del 23 de julio de 2021[6].
Además, en el AP 1-2023-116/SDCST se cita la Casación 27051-2018-Lima Norte del 22 de setiembre de 2022, en cuyos considerandos, octavo y noveno, se mencionan los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC; así como en los considerandos noveno y décimo de la también citada Casación 30527-2018-Puno del 13 de octubre de 2022 –la ejecución del acto administrativo dependerá de su validez legal, según ese último considerando–.
Por otra parte, en el AP 1-2023-116/SDCST se citan tres casaciones de la Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, como fundamentos jurídicos de los requisitos de exigibilidad y, en particular, la decisión judicial sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento. Entre esas resoluciones se encuentra la Casación 5670-2021-Huánuco del 5 de mayo de 2022, en cuyo considerando octavo se mencionan los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC; así como en el considerando 3.2 de la también citada Casación 10669-2021-Ica del 14 de marzo de 2023; y en el considerando décimo de la citada Casación 12605-2021-Ancash del 20 de setiembre de 2022 –según ese último considerando, el acto administrativo tendrá validez legal si es un derecho incuestionable, por haber respetado el marco legal–.
Entonces, antes del establecimiento de los requisitos de exigibilidad del AP 1-2023-116/SDCST, en la práctica, los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC eran aplicables tanto al proceso constitucional de cumplimiento, como al proceso contencioso administrativo, iniciado con la demanda de cumplimiento.
5. Fundamento jurídico del precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC
Los requisitos mínimos, antes mencionados, están justificados en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC; específicamente, en su fundamento 15.
Así, esos requisitos mínimos están justificados en el carácter sumario y breve del proceso constitucional de cumplimiento, de acuerdo con su diseño por el ordenamiento jurídico. Debido a esa característica, la vía constitucional no es idónea, por ejemplo, para las siguientes decisiones judiciales: el cumplimiento de normas generales cuyos mandatos no tienen esos requisitos mínimos; o tienen mandatos interpretables, por estar contenidos en diversas normas legales. Ambos supuestos conllevan a conflictos jurídicos complejos, que deben ser resueltos en la vía ordinaria.
Entonces, el proceso contencioso administrativo será la vía ordinaria para las «pretensiones que tienen por objeto discutir la certeza del título o la calidad de la obligación incumplida por la Administración Pública»[7]; porque la vía constitucional será exclusiva para las «pretensiones en las cuales exista un título cierto y perfectamente definido (mandamus), y que la Administración sea renuente a su cumplimiento»[8].
En otras palabras, será procedente la vía constitucional, si el acto administrativo firme, materia de cumplimiento, reconoce un derecho incontestable e incuestionable del reclamante, porque cumple los requisitos mínimos, establecidos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC. De no ser así, en la vía ordinaria, el juez competente decidirá si dicho acto cumple los requisitos de exigibilidad, establecidos en el AP 1-2023-116/SDCST; aunque esos sean similares a los de procedibilidad de la vía constitucional.
6. Conclusiones
El artículo IV, numeral 1.1, del TUO de la Ley 27444, es un fundamento jurídico de la evaluación de virtualidad del mandato, o la decisión judicial sobre la legalidad del acto administrativo firme, materia de cumplimiento; no solo porque así lo indica el AP 1-2023-116/SDCST, sino porque esa norma exige que dicho acto sea conforme al ordenamiento jurídico.
El precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC es, en realidad, un fundamento jurídico de la evaluación de virtualidad del mandato; porque ese es el fundamento de las casaciones citadas en la sección 11 del sétimo tema del AP 1-2023-116/SDCST.
Considerando que los requisitos mínimos en el precedente vinculante de la STC 0168-2005-PC/TC están justificados en el carácter sumario y breve del proceso constitucional de cumplimiento; la evaluación de virtualidad del mandato tiene como –real– fundamento jurídico las características normativas de la vía constitucional.
Si, en la práctica, los requisitos mínimos de la STC 0168-2005-PC/TC, similares a los requisitos de exigibilidad del AP 1-2023-116/SDCST, eran también aplicables al proceso contencioso administrativo, iniciado con la demanda de cumplimiento; entonces no era necesario que se establezcan esos últimos requisitos. Salvo que no haya habido ningún fundamento jurídico para que los requisitos de la vía constitucional sean también aplicables en la vía ordinaria.
[1] Víctor Raúl Solorio Neira. «La evaluación de virtualidad del mandato en los procesos de cumplimiento: Un análisis según el Acuerdo Plenario 1-2023-116/SDCST». En LP [En línea]: https://bit.ly/4d05Iet [Consulta: 30 de julio de 2024].
[2] En el AP 1-2023-116/SDCST, erróneamente, se dice que el mencionado TUO ha sido aprobado por el DS 004-2019-JUS; el mismo que corresponde al TUO de la Ley 27444.
[3] Orbegoso Silva, Miluska. «El Principio de Legalidad: Una aproximación desde el Estado Social de Derecho». En IUS ET VERITAS, núm. 60 (2020), p. 208.
[4] López Olvera, Miguel Alejandro. «Los Principios del Procedimiento Administrativo». En López Olvera, Miguel Alejandro y Cienfuegos Salgado, David (coords.), Estudios en homenaje a don Jorge Fernández Ruiz. Tomo I Derecho administrativo. México: UNAM, 2016, pp. 181 y 182.
[5] Islas Montes, Roberto. «Sobre el principio de legalidad». En Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, año XV (2009), p. 103.
[6] Es por eso que en el artículo anterior recordamos nuestra propuesta, del año 2022, de modificar el TUO de la Ley 27584.
[7] Huapaya Tapia, Ramón. «Las nuevas relaciones entre el proceso constitucional de cumplimiento y el proceso contencioso-administrativo: la Sentencia recaída en el Expediente N° 0168-2005-PC/TC, caso «Maximiliano Villanueva Valverde»». En Revista de Derecho Administrativo, núm. 2 (2006), p. 193.
[8] Idem.
