Sumario: 1. Introducción, 2. Principio de legalidad y tipicidad, 3. Sobre la falta de negligencia en el desempeño de las funciones, 4. Sobre la correcta operación de subsunción de la falta regulada en el inc. d) del artículo 85 de la Ley 30057, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Desde el 14 de septiembre de 2014 el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes laborales de los decretos legislativos 276, 728 y 1057 está regulado por la Ley 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante la Ley) y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM (en adelante Reglamento).
La Ley instauró qué autoridades serán responsables de gestionar los procedimientos administrativos disciplinarios (PAD) seguidos contra los servidores civiles, tanto en primera como en segunda instancia administrativa. Es así que, por regla general el jefe inmediato del presunto infractor, el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y el titular de la entidad, son las autoridades a cargo de la primera instancia (fase instructiva y sancionadora), y su actuación y/o desarrollo como órganos instructores o sancionadores será determinada según la sanción que se imponga.
Las autoridades son determinadas en función a su nivel jerárquico dentro de una entidad. Incluso, por esa razón, la “Directiva 02-2015-Servir/GPGSC, Régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la ley 30057, Ley del Servicio Civil” (en adelante Directiva), aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva 101-2015-Servir-PE, establece que para efectos de la identificación de las autoridades del procedimiento disciplinario se adopte como criterio la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad.
2. Principio de legalidad y tipicidad
Encontrándonos enmarcados en el régimen disciplinario y procedimiento sancionador, regulado por el título V de la Ley, es necesario —a efecto de evitar vicios que generen nulidad— velar por el fiel cumplimiento de los principios de legalidad y tipicidad, los cuales se deben respetar desmesuradamente al momento de realizar una correcta operación de subsunción de una conducta inmersa como falta administrativa en el desarrollo de un PAD.
El principio de legalidad consiste en “la exigencia de que tanto los comportamientos prohibidos, o preceptuados, como las sanciones a imponer, sean descritos clara o inequívocamente, de forma que no se genere inseguridad jurídica” y, por ende, que sea posible prever las consecuencias sancionadoras derivadas de una determinada conducta; por su parte, el principio de tipicidad establecido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la Ley 27444 (en adelante LPAG), constituye una manifestación del principio de legalidad, pues exige que las conductas consideradas como faltas estén definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la conducta proscrita y de la sanción aplicable.
Al respecto, Morón Urbina afirma que “la determinación de si una norma sancionadora describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que debe ser resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra”. Además, dicho autor resalta que “el mandato de tipificación, que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.
3. Sobre la falta de negligencia en el desempeño de las funciones
Respecto a la negligencia en el desempeño de las funciones, la Ley refiere que el objeto de la calificación disciplinaria es el “desempeño” del servidor público al realizar las “funciones” que le son exigibles en el contexto del puesto de trabajo que ocupa en una entidad pública, atribuyéndosele responsabilidad cuando se evidencia y luego se comprueba que existe “negligencia” en su conducta laboral.
Para Toro, el desempeño se entiende como la acción o acciones que un trabajador realiza con el ánimo de obtener un resultado. Asimismo, el trabajo puede incluir conductas que se orienten al cumplimiento de las responsabilidades del cargo y la realización de actividades adicionales que agregan valor.
La Ley 28175, Ley marco del empleo público, indica en el literal d) del artículo 2, que uno de los deberes de todo empleado público que está al servicio de la nación es “desempeñar sus funciones con honestidad, probidad, criterio, eficiencia, laboriosidad y vocación de servicio”.
En ese orden, Martínez Barroso en “Diligencia y buena fe en el cumplimiento de las obligaciones laborales”[1] prescribe que:
El deber de diligencia cumple una doble función: positiva, en cuanto garantía de una actividad conforme a determinadas reglas de comportamiento útil y eficaz (…), y negativa, en cuanto hipótesis necesaria para la verificación de la culpa negligencia. No existe un deber de trabajar independiente al de ser diligente, sino que la obligación del trabajador es conjuntamente la de trabajar con diligencia. El trabajo prestado sin la misma, hace incurrir al trabajador en el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de su prestación laboral.
Corresponde mencionar que el Tribunal del Servicio Civil a través fundamento 29 como precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de sala plena 001-2019-Servir/TSC del 28 de marzo de 2019, precisó lo siguiente:
(…) cuando se hace referencia a la negligencia en el desempeño de las funciones, la norma se refiere a la manera descuidada, inoportuna, defectuosa, insuficiente, sin dedicación, sin interés, con ausencia de esmero y dedicación en que un servidor público realiza las funciones que le corresponden realizar en el marco de las normas internas de la Entidad en la prestación de servicios, los cuales tienen como fin último colaborar con el logro de los objetivos de la institución.
Por su parte, en el fundamento 32 del precedente administrativo antes referido, el Tribunal del Servicio Civil, consideró lo siguiente:
32. Para tal efecto, es importante que las entidades tengan en cuenta que la palabra función es definida como una ‘tarea que corresponde realizar a una institución o entidad, o a sus órganos o personas’. Por lo que puede entenderse que funciones son aquellas tareas, actividades o labores vinculadas estrechamente al cargo en el que ha sido asignado el servidor sometido a procedimiento disciplinario, descritas usualmente en algún instrumento de gestión u otro documento. De ahí que las funciones son aquellas actividades o labores vinculadas al ejercicio de las tareas en un puesto de trabajo, descritas en los instrumentos de gestión de cada entidad.
El mencionado precedente ha establecido dos parámetros a ser observados al realizar la imputación de la falta disciplinaria sustentada en la negligencia del desempeño funcional: “a) Precisar las normas complementarias que contemplen las funciones establecidas para el cumplimiento de los servidores y funcionarios. b) Conocimiento previo de dichas funciones por parte del personal”.
A nivel reglamentario, el numeral 98.3 del artículo 98 del Decreto Supremo 040-2014-PCM, cita textualmente: “98.3. La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo”. Siendo así, y en atención al análisis expuesto sobre el principio de legalidad y tipicidad, la descripción de la “falta por omisión” del numeral 98.3 del artículo 98 del reglamento general de la Ley 30057, se observa que es una norma reglamentaria que complementa, a través de la exactitud que indica, cómo es que un servidor público incide en una falta por omisión, señalando que ello se genera cuando éste se encuentra en condiciones de hacer una acción pero no lo hace, pese a tener la obligación de ejecutarlo. Dicho de otra forma, esta disposición no tipifica una falta directamente imputable con la inobservancia de alguna obligación, deber o prohibición; sino que permite definir cuándo es que se está frente a una falta por omisión.
4. Sobre la correcta operación de subsunción de la falta regulada en el inc. d) del artículo 85 de la Ley 30057
Dado el carácter indeterminado de las normas, es imprescindible que las autoridades competentes de la administración pública a cargo del procedimiento administrativo disciplinario realicen un análisis exhaustivo y apliquen, después de la Ley, primero las normas reglamentarias, y posteriormente las normas de gestión interna de cada entidad, con el fin de realizar una adecuada aplicación de las normas y un correcto análisis de subsunción que se pueda demostrar a partir de la motivación.
Los órganos competentes en el PAD deben describir de manera suficientemente clara, precisa y expresa cuáles son las normas o disposiciones, vigentes en el momento en que se produjo la falta, que sirven de fundamento jurídico para la imputación.
Es por ello, que en los procedimientos administrativos disciplinarios en los que se encuentra la presencia de normas indeterminadas, corresponde a los órganos competentes, complementar el contenido de las normas legales aplicando disposiciones reglamentarias de desarrollo. El Tribunal del Servicio Civil, considera que en los casos en los que las entidades estatales imputen la falta disciplinaria sustentada en la negligencia en el desempeño de las funciones, deben detallar con claridad y precisión las normas complementarias a las que se remiten, cuidando que se contemplen las funciones que las normas de organización interna de la entidad ha establecido para sus servidores y funcionarios, las mismas que deben ser de previo conocimiento de su personal.
Por lo tanto, es pertinente que las entidades recurran a faltas que contengan tipos abiertos, y que a su vez permitan fijar su contenido con los deberes, obligaciones o prohibiciones que impone el empleo público para el buen desarrollo de la Administración; aunado a ello, es indispensable -a efecto de entender cómo aplicar la correcta operación de subsunción de la falta disciplinaria de negligencia en el desempeño de las funciones-, mencionar el informe técnico 1996-2019-Servir/GPGSC, que a la letra dice:
En efecto, tales normas complementarias pueden ser, por ejemplo, las normas de organización interna de la entidad (directivas, instrumentos de gestión institucional como el Manual de Organización y Funciones-MOF), los términos de referencia de un determinado servicio plasmados en un contrato (para el caso de los servidores sujetos al régimen del Decreto Legislativo 1057) y las normas legales que crean instituciones u órganos con sus respectivos cargos y funciones (como es el caso de los Comités de Selección, Comisiones de procedimientos administrativos, Comisiones de apoyo, entre otros). En tal sentido, debe indicarse que las funciones de los Comités de Selección establecidas en el marco de la Ley 30225, Ley de Contrataciones del Estado, y las funciones de la Secretaría Técnica de PAD establecidas en el tercer párrafo del artículo 92 de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil y en el numeral 8.2 de la Directiva 02-2015-Servir/GPGSC “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil”, deben ser consideradas como base complementaria para efectos de sustentar o fundamentar la falta por negligencia en el desempeño de funciones.
Asimismo, se debe tener en cuenta que el numeral 98.1 del artículo 98 del Reglamento de la Ley Servir, señala que la comisión de alguna de las faltas previstas en el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, el Reglamento General, y el RIS para el caso de las faltas leves, por parte de los servidores civiles, dará lugar a la aplicación de la sanción correspondiente.
Respecto al RIS, Servir ha establecido mediante el Informe técnico 261-2016-Servir/GPGSC, del 24 de febrero de 2016, que todas las entidades públicas están en la obligación de adecuar su RIT al RIS, es decir, que el RIT de una entidad pública, aprobado por autoridad competente, debe encontrarse adecuado a las disposiciones contenidas en la citada Ley y su Reglamento General relacionadas al RIS. En ese sentido, los RIT de las entidades públicas se entenderán adecuados al RIS desde la vigencia de las disposiciones citadas -14 de junio de 2014-, entendiéndose por consiguiente que el RIT solo contiene faltas disciplinarias leves que acarrean sanciones de amonestación verbal o escrita de los servidores civiles de las entidades públicas.
Estando a lo señalado en el presente ítem, las entidad únicamente puede imputar las faltas disciplinarias contenidas en su RIT -el cual se presume se encuentra adecuado a las disposiciones del RIS para imponer a sus servidores las sanciones de amonestación verbal o escrita; mas no para sancionarlos con las faltas disciplinarias contenidas en el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, que son exclusivas para las sanción de suspensión sin goce de remuneraciones o destitución (accesoriamente la inhabilitación). Es así que, al instaurar un procedimiento administrativo disciplinario a un servidor civil y la entidad tenía por finalidad sancionarlo con suspensión sin goce de remuneraciones, debe imputarle las faltas establecidas únicamente en la Ley 30057 o en su reglamento general, aprobado por decreto supremo 040-2014-PCM; debiendo limitarse en señalar (dentro del mismo PAD) las faltas contenidas en su RIS por ser únicamente aplicables para sanciones de amonestación verbal o escrita (ver resolución 001407-2019-Servir/TSC-Primera Sala).
5. Conclusiones
- En casos donde las entidades estatales imputen la falta disciplinaria sustentada en la negligencia en el desempeño de las funciones, deben detallar con claridad y precisión las normas complementarias a las que se remiten, cuidando que se contemplen las funciones que las normas de organización interna de la entidad ha establecido para sus servidores y funcionarios, las que deben ser de previo conocimiento de su personal.
- Las normas complementarias pueden ser, por ejemplo, las normas de organización interna de la entidad (directivas, instrumentos de gestión institucional como el Manual de Organización y Funciones-MOF), los términos de referencia de un determinado servicio plasmados en un contrato (para el caso de los servidores sujetos al régimen del decreto legislativo 1057) y las normas legales que crean instituciones u órganos con sus respectivos cargos y funciones (como es el caso de los comités de selección, comisiones de procedimientos administrativos, comisiones de apoyo, entre otros).
- Al instaurar un procedimiento administrativo disciplinario a un servidor civil, en el que se tiene por finalidad sancionarlo con suspensión sin goce de remuneraciones, se le debe imputar las faltas establecidas únicamente en la Ley 30057 o en su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, mas no señalar las faltas contenidas en su RIS o RIT, por ser estas únicamente aplicables para sanciones de amonestación verbal o escrita.
[1] MARTÍNEZ BARROSO. “Diligencia y buena fe en el cumplimiento de las obligaciones laborales”, en AA. VV. En: Derecho del trabajo: Lecturas sobre la obra científica de Germán José María Barreiro González. En sus XXV años como catedrático de derecho del trabajo, Lisboa, Juruá, 2012, p. 87.
