Sumario: 1. Introducción; 2. Clasificación temporal de las faltas disciplinarias; 3. El deber funcional como concepto nuclear de la responsabilidad disciplinaria; 4. La omisión funcional; 5. Estructura bifásica de la omisión funcional; 6. Conclusiones.
1. Introducción
El tiempo es un elemento importante en el quehacer de la Administración Pública, que se rige –entre otros– bajo los principios de impulso de oficio, celeridad, eficacia, informalismo y simplicidad, a fin de que se garanticen intereses generales con el menor costo posible.
Por ejemplo, bajo regla general, se exige que las notificaciones se practiquen dentro del plazo de 5 días (art. 24 de la LPAG), que se culmine un procedimiento de evaluación previa en un plazo de 30 días (art. 35 de la LPAG), que la resolución que dirima un conflicto de competencias sea dictada en un plazo de 4 días (art. 85 de la LPAG) y que los procedimientos sancionadores culminen en un plazo de 9 meses (art. 237-A de la LPAG).
Por ello, el deber funcional en estos casos se materializa en la exigencia de una acción que se circunscribe en un contexto temporal, cuyo quebrantamiento por incumplimiento justifica el análisis de responsabilidad disciplinaria, bajo las garantías propias de la potestad sancionadora administrativa.
En ese contexto, el presente trabajo busca determinar si el reproche disciplinario se consuma como conducta instantánea al vencimiento del plazo del deber funcional, o persiste bajo un esquema de omisión continuada hasta que la acción sea realizada aun tardíamente.
Frente a ello, se propone una visión bifásica de la omisión funcional: (i) una primera vertiente como infracción instantánea con efectos permanentes al momento mismo en que expira el plazo legal; y (ii) una segunda vertiente como infracción permanente mientras el deber continúe insatisfecho por parte de una autoridad todavía competente. Para sustentar esta tesis, se examinarán, primero, las categorías generales de infracciones; luego, se precisará la noción de omisión contenida en el numeral 98.3 del Reglamento General de la Ley 30057 y, finalmente, se articulará la lógica bifásica que permite individualizar responsabilidades.
Cabe señalar que la delimitación de la omisión funcional, desde la perspectiva planteada, constituye un parámetro tanto para sustentar imputaciones disciplinarias como para fijar el inicio del cómputo prescriptorio en el régimen disciplinario del servicio civil.
2. Clasificación temporal de las faltas disciplinarias
La potestad disciplinaria en el servicio civil prescribe a los tres (3) años de haberse cometido la conducta infractora. Este límite temporal subraya la necesidad de identificar con precisión la naturaleza cronológica de la conducta reprochable, pues de ello depende tanto la correcta formulación del cargo como el cómputo exacto del plazo prescriptorio, salvaguardándose así los principios de legalidad y seguridad jurídica.
Para ello, siguiendo la doctrina de BACA ONETO[1], quien sistematiza categorías originalmente acuñadas por la dogmática penal, es necesario distinguir dos grandes grupos de infracciones: instantáneas y permanentes. A continuación, se exponen sus elementos diferenciadores y las consecuencias prácticas que se derivan de su clasificación.
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- Infracciones instantáneas
Las infracciones instantáneas se caracterizan por la existencia de un único acto que agota la conducta antijurídica en un momento identificable en el tiempo, aun cuando sus efectos puedan prolongarse. Lo determinante es la consumación del hecho ilícito —no la duración de sus consecuencias—, pues el objeto de análisis es la acción disciplinable.
Por ejemplo, el servidor que utiliza la impresora institucional para asuntos particulares realiza un solo acto (“utilizar”) consumado en un momento determinado, asimismo, el servidor que presiona a los miembros de un comité de selección para favorecer la contratación de un allegado también despliega un único acto (“influir”) ubicable en el tiempo.
En el segundo ejemplo, si bien los efectos —contratación irregular— pueden subsistir, la falta no deja de ser instantánea, de modo que el plazo de prescripción empieza a computarse desde la realización de la conducta.
- Infracciones permanentes
Las infracciones permanentes suponen una sola conducta que se produce sostenidamente, prolongando al mismo tiempo su resultado antijurídico. La permanencia se advierte tanto en la acción como en sus efectos, lo que conceptualmente se refleja en la utilización de la forma verbal en gerundio.
Por ejemplo, el servidor que se encuentra laborando bajo el influjo de una documentación falsa que sustentó su vinculación permanece en situación irregular mientras subsista la prestación laboral basada en la falsedad documental.
De esta manera, el dies a quo del plazo de prescripción se computa desde el cese de la conducta ilícita.
Comprender esta clasificación resulta imprescindible puesto que la atribución de responsabilidad disciplinaria ha de fundamentarse en el escrutinio de la conducta imputada y no en los efectos que esta pudiera desencadenar. Asimismo, evitará la prescripción indebida o, por el contrario, la persecución extemporánea.
Ahora bien, a diferencia de las conductas comisivas —cuyo momento de ejecución resulta empíricamente verificable—, las omisiones carecen de un hito externo inequívoco, por cuanto su antijuridicidad se entiende por la inactividad del servidor frente a un deber concreto. Por lo que la delimitación temporal de la imputación necesita de la identificación del deber funcional quebrantado, que permite ser construido bajo interpretación normativa, considerando que como señala RINCÓN CORDOVA[2],«la ley no establece de forma completa las normas a aplicar por los operadores disciplinarios, sino que se le permite a estos la complementación a través de regulaciones complementarias».
3. El deber funcional como concepto nuclear de la responsabilidad disciplinaria
La potestad disciplinaria encuentra su fundamento en la inobservancia de un deber funcional, entendido este no como un mero catálogo de tareas adscritas al puesto, sino como un estándar omnicomprensivo de conducta que el ordenamiento exige al servidor público. Dicho estándar incorpora, además de las obligaciones operativas inherentes al cargo, exigencias éticas y comportamentales tales como la probidad, la sujeción al principio de legalidad y la lealtad institucional, entre otras manifestaciones de corrección funcional.
Sobre ello, MORALES TÁMARA[3] afirma que el deber funcional es el concepto nuclear del derecho disciplinario, puesto que:
Sin la existencia de un deber funcional exigible a un servidor público, resulta imposible efectuar cualquier análisis encaminado a establecer si ese eventual incumplimiento estructura una falta disciplinaria ya que sin el incumplimiento de un deber funcional es imposible establecer si el mismo implica una ilicitud sustancial.
Por consiguiente, la determinación del deber funcional previamente establecido por la norma constituye el punto de partida ineludible para contrastar lo jurídicamente exigible con la conducta efectivamente desplegada. Sin esa delimitación resulta imposible construir la imputación tipificada, de modo que, en ausencia de un deber concreto y exigible, la categoría de falta disciplinaria carece de soporte dogmático.
Ahora bien, se ha señalado que las conductas comisivas se identifican por la existencia de un hito externo objetivamente constatable que permite delimitar el momento de su consumación. En cambio, las conductas omisivas carecen de ese marcador empírico; por ello, su verificación exige evaluar la configuración normativa del deber funcional omitido, puesto que si este se proyecta de manera continua en el tiempo configuraría una infracción permanente, y si dicho deber se circunscribe a un plazo específico, su vencimiento fija el momento de la infracción, dando lugar a una falta instantánea con efectos permanentes.
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4. La omisión funcional
En esa línea, conviene advertir que el numeral 98.3 del art. 98º del Reglamento General de la Ley N.° 30057, señala: «La falta por omisión consiste en la ausencia de una acción que el servidor o ex servidor civil tenía obligación de realizar y que estaba en condiciones de hacerlo». Se trata de una definición, mas no de una tipificación taxativa, que comprende los siguientes tres (3) elementos:
- Conducta (omisión). El elemento fáctico es la inacción material, por ejemplo: no emitir, no notificar, no registrar, no informar, etc.
- Elemento normativo (plazo). En tanto se exige un actuar oportuno, el carácter de la oportunidad debe estar determinado en una norma.
- Reproche de culpabilidad (condiciones). En tanto no existan pruebas de una omisión intencional, se requiere evaluar los insumos con los que contaba el servidor para cumplir el deber normativo, pues solamente será culpable si le resultaba posible un actuar diferente.
Desde la perspectiva del elemento normativo que rige las omisiones funcionales, el reproche disciplinario se fundamenta en la obligación de actuar en la oportunidad que establece la norma, denominado como término legal o plazo. Cualquier intervención posterior se considera extemporánea y, por ende, la infracción se configura en el momento en que el referido término ha vencido.
No obstante, circunscribir el reproche disciplinario al instante en que vence el plazo entraña un riesgo práctico: lejos de proteger al administrado frente a retrasos desmesurados, podría incluso propiciarlos. Asimismo, la autoridad que asume la tramitación de un expediente con el término legal ya fenecido podría estimar que la responsabilidad corresponde a quien generó el vencimiento del plazo y, en consecuencia, carecer de incentivos para subsanar el retraso con la diligencia requerida.
Para ello, es necesario considerar que el art. 140.3 de la LPAG señala:
El vencimiento del plazo para cumplir un acto a cargo de la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo.
De esta manera, se advierte que por regla general los plazos se califican como ordenadores, permitiéndose la ejecución de la acción de forma extemporánea; así, se calificarán como plazos perentorios cuando la disposición normativa utiliza términos como “se entenderá aprobada”, “precluye”, “decae”, lo cual priva a la autoridad de la competencia para actuar una vez vencido el término, por lo que la actuación tardía deviene jurídicamente en inválida ya que la falta de competencia constituye vicio de nulidad del acto.
En esa línea, MORON URBINA[4] señala que, salvo mandato contrario, los plazos en el derecho administrativo son de tipo ordenadores. En estos casos, el transcurso del tiempo no ocasiona para la administración la liberación del deber de resolver el expediente, ni origina la nulidad de las actuaciones extemporáneas, sino únicamente las sanciones disciplinarias al funcionario renuente o negligente.
En ese sentido, el incumplimiento de un plazo ordenatorio genera un nuevo deber funcional autónomo que puede superponerse temporalmente a este, lo que implica reconocer la estructura bifásica de la omisión funcional.
5. Estructura bifásica de la omisión funcional
A la luz de las categorías infractoras y de la determinación del deber funcional en las conductas omisivas, se advierte que un incumplimiento funcional puede desplegarse en dos fases cronológicamente vinculadas, cada una con su propio régimen de consumación y prescripción:
a. Primera fase: infracción instantánea con efectos permanentes
La omisión funcional se configura en el preciso momento en que expira el plazo normativo conferido. Desde ese instante se perfecciona la infracción—de naturaleza estrictamente instantánea—aunque sus efectos (retardo, incertidumbre y eventual afectación del servicio) se prolonguen en el tiempo. Consecuentemente, el plazo prescriptorio se computa desde el día hábil siguiente al vencimiento, pues es entonces cuando la inacción adquiere relevancia jurídica y puede ser objeto de reproche disciplinario.
b. Segunda fase: infracción permanente por omisión
Si, transcurrido el plazo vencido, el propio servidor —o su sucesor en el cargo— mantiene la inacción teniendo todavía competencia para actuar, se ingresa en una segunda etapa calificada como infracción permanente. Esta fase dura todo el tiempo en que la obligación sigue insatisfecha y responde a la acción disciplinaria cuyo propósito, conforme señala FERRER LEAL[5], es «el velar por la buena marcha de la administración, el cabal cumplimiento de la función administrativa, la prestación del servicio público y el aseguramiento de los fines del Estado».
En esta ocasión el deber funcional no incide en un plazo determinado, puesto que este ya fue incumplido, sino más bien en el deber de actuar diligentemente en el desempeño de las funciones encomendadas, en armonía con lo señalado en el art. 140.3 de la LPAG, que exige el cumplimiento de las obligaciones aun cuando el plazo haya vencido, en tanto se mantenga la competencia.
Entonces, podemos advertir que en aquellos casos donde el término incumplido reviste carácter perentorio, el análisis de reproche disciplinario incide en dicho incumplimiento, bajo la calificación de una infracción instantánea. Por ejemplo, si una autoridad resolutiva debió haber culminado un procedimiento administrativo sancionador en un plazo de nueve meses de instaurado, la omisión funcional generó la caducidad del mismo, en consecuencia, no se habilita la segunda fase de reprochabilidad, por cuanto la caducidad elimina la competencia de la autoridad para culminar el procedimiento, es decir, ya no le es posible cumplir la acción. Y sin posibilidad no existe reproche, como señala PÉREZ LLEDÓ[6] «no tiene sentido regular acciones institucionales (ejercicio de poderes) si no se tiene la posibilidad de realizarlas».
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Por otro lado, si el término incumplido no reviste carácter perentorio, entonces el deber funcional se extiende, generándose una segunda fase, configurada como una infracción permanente que se mantiene hasta el cumplimiento de la acción exigida. Por ejemplo, si una autoridad debió culminar un procedimiento administrativo sujeto a silencio administrativo negativo en un plazo de treinta días hábiles de presentada la solicitud, la omisión funcional no impide que tenga que pronunciarse aun extemporáneamente, por lo que se habilita la segunda fase de reprochabilidad, bajo el estándar de un plazo razonable hasta que la acción sea realizada.
En tal escenario, si la omisión bifásica es atribuible a un mismo servidor, la conducta es una sola —consistente en abstenerse de actuar— por lo que la imputación procede bajo la figura del concurso ideal, ya que un solo comportamiento antijurídico lesiona simultáneamente dos deberes funcionales: el fijado por la norma que establece el plazo y el derivado de la disposición que obliga a intervenir aun después de vencido dicho término.
Por otro lado, en caso que se atribuya el reproche al sucesor que heredó un expediente cuyo deber de acción ya fue vencido, por sucesión en el cargo con carga pasiva extemporánea, la evaluación deberá limitarse al deber funcional correspondiente a la segunda fase de la omisión.
Sin embargo, la responsabilidad disciplinaria requiere una imputación concreta y personal. Y en ese contexto, no basta constatar una omisión objetiva; es indispensable que se demuestre el vínculo causal entre la inacción y la conducta del servidor, así como la existencia de imprudencia o dolo. Por ello, el mero hecho de ser el “último eslabón” del trámite no genera responsabilidad automática; debe acreditarse que su propia actuación, y no la cadena de omisiones anteriores, le resulte jurídicamente reprochable.
6. Conclusiones
1. El reproche disciplinario por la omisión funcional respecto de plazos perentorios se circunscribe al vencimiento del término, configurándose como una infracción instantánea, aun cuando sus efectos se prolonguen en el tiempo.
2. El reproche disciplinario por la omisión funcional respecto de plazos ordenadores presenta una estructura bifásica, configurándose además de una infracción instantánea por el incumplimiento del plazo, una infracción permanente hasta que la acción exigible sea cumplida extemporáneamente.
7. Referencias
BACA ONETO, V. S. (2011). La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Derecho & Sociedad, (37).
RINCON CÓRDOVA, J. I. (2021). La potestad disciplinaria en el Derecho Administrativo. Editorial tirant lo blanch. Segunda edición.
MORALES TÁMARA, A. (2022). El deber funcional como concepto nuclear del derecho disciplinario desde la perspectiva constitucional y legal. Universidad Externado de Colombia. Primera edición.
MORON URBINA, J. C. (2020) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Tomo I. Gaceta Jurídica. 15a edición.
FERRER LEAL, H. E. (2024). Los principios del derecho sancionador aplicados al proceso disciplinario. Ediciones nueva jurídica. Bogotá, Colombia.
PÉREZ LLEDÓ, J. A. (2017) Normas constitutivas: Reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas. Conceptos básicos del derecho, Marcial Pons.
[1] BACA ONETO, V. S. (2011). La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Derecho & Sociedad, (37), 263-274.
[2] RINCON CÓRDOVA, J. I. (2021). La potestad disciplinaria en el Derecho Administrativo. Editorial tirant lo blanch. Segunda edición.
[3] MORALES TÁMARA, A. (2022). El deber funcional como concepto nuclear del derecho disciplinario desde la perspectiva constitucional y legal. Universidad Externado de Colombia. Primera edición.
[4] MORON URBINA, J. C. (2020) Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Tomo I. Gaceta Jurídica. 15a edición.
[5] FERRER LEAL, H. E. (2024). Los principios del derecho sancionador aplicados al proceso disciplinario. Ediciones nueva jurídica. Bogotá, Colombia.
[6] PÉREZ LLEDÓ, J. A. (2017) Normas constitutivas: Reglas que confieren poderes y reglas puramente constitutivas. Conceptos básicos del derecho, Marcial Pons.
