Sumario: 1. Introducción, 2. Del principio de vinculación positiva y vinculación negativa, 3. De la libertad de tránsito y la vinculación negativa, 4. Sobre la competencia y las actividades de fiscalización de las normas de tránsito, 5. Las intervenciones policiales en materia de tránsito, 6. De las atribuciones de la administración y la vinculación positiva, 7. Conclusiones.
Viene llamando la atención de la comunidad jurídica y de la población en general el tema de las intervenciones que realizan los efectivos policiales a los conductores de vehículos con el propósito de fiscalizar el cumplimiento de las normas de tránsito por lo que nos animamos a redactar este artículo como un aporte para mejor comprensión del problema planteado.
1. Introducción
Realizaremos el análisis desde el punto de vista del derecho administrativo, rama dentro de la cual se sustenta el derecho de tránsito y no del derecho penal, ni de las normas de organización de la Policía Nacional, ya que se desnaturalizaría la interpretación de las normas relacionadas en la materia dada la prevalencia de la norma especial sobre la norma general.
El conflicto se da entre la posición de algunos ciudadanos que cuestionan la discrecionalidad de la que gozarían los efectivos policiales para interrumpir su libre tránsito bajo el pretexto de verificar el cumplimento de las normas de tránsito y así velar por la seguridad vial y la prevención de accidentes; por lo que empezaremos estableciendo los límites que impone el estado de derecho a cada uno de estos actores y que se fundamentan en los principios de vinculación positiva y negativa en su relación con el estado y la administración.
2. Del principio de vinculación positiva y vinculación negativa
Por una parte, el principio de vinculación positiva (o también conocido como principio de juricidad) dispone que la administración necesita, por regla general, de un previo respaldo normativo expreso para actuar sobre las condiciones de ejercicio de los derechos de los particulares o, dicho de otra forma, los representantes del estado solo pueden hacer lícitamente aquello que la ley autoriza según lo expresa el artículo 45[1] de la Constitución Política del Perú.
Por otro lado, de acuerdo con el principio de vinculación negativa, que corresponde a la población en general, se basa en la facultad de toda persona para hacer lícitamente, sin necesidad de autorización expresa, todo lo no prohibido[2] conforme al artículo 2 de la Constitución Política del Perú.
Dicho de otra forma, los ciudadanos pueden hacer todo aquello que NO esté prohibido, mientras los funcionarios y servidores del estado solo pueden hacer lo que le es permitido. Tenemos, entonces, que el parámetro de lo que es prohibido o permitido lo establece la ley.
3. De la libertad de tránsito y la vinculación negativa
En el tránsito contamos con una norma prescriptiva, el cual es el Reglamento Nacional de Tránsito (DS 016-2009-MTC) que establece los deberes y prohibiciones que deben observar de manera obligatoria todos los ciudadanos cuando hacen uso de las vías públicas del territorio nacional, en particular los conductores de vehículos motorizados ya que realizan una actividad que la jurisprudencia y la doctrina han reconocido como riesgosa o peligrosa.
Bajo estos principios tendríamos que la llamada libertad de tránsito es relativa ya que los ciudadanos, en el caso específico de los conductores, tendrían que circular cumpliendo estrictamente con los deberes impuestos en la norma y observando las prohibiciones establecidas en esta ya que, de no hacerlo, el estado a través de los estamentos correspondientes y en el ejercicio de la potestad sancionadora puede imponer sanciones que van desde las multas hasta la restricción de algunas autorizaciones como lo es la suspensión o la cancelación de la licencia de conductor.
En aplicación de la vinculación negativa de los ciudadanos podríamos afirmar entonces que todos tenemos derecho a circular libremente con nuestros vehículos en tanto cumplamos con lo prescrito en la norma, entendiéndose que libremente significa sin interrupción ni restricción de ninguna clase.
4. Sobre la competencia y las actividades de fiscalización de las normas de tránsito
Por otra parte, es necesario que el estado realice acciones de control y supervisión para verificar el cumplimento de las normas como medida de protección a la integridad física de los demás usuarios de las vías y la defensa del medio ambiente, para lo cual ha conferido mediante Ley 27181 la COMPETENCIA de fiscalización[3] de las normas de tránsito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) en la red vial nacional, a través de Sutran y de las Municipalidades Provinciales (MP) dentro de su jurisdicción, contando estas autoridades con el apoyo de la Policía Nacional del Perú asignada al control de carreteras y la Policía asignada al control del tránsito dentro del ámbito urbano respectivamente; debiendo entenderse que cuando se haga referencia en las normas reglamentarias a “la autoridad competente en materia de fiscalización” se hace alusión al MTC y a la MP.
El ejercicio de esta COMPETENCIA se materializa por medio de la ACTIVIDAD de fiscalización, que consiste en la verificación del cumplimiento de las normas durante la acción de transitar y según lo dispuesto en el decreto Supremo 028-2009-MTC la realizan los efectivos policiales de dos formas: intervención ante una infracción flagrante y la intervención dentro de operativos programados o coordinados con la autoridad competente y en ambos casos el procedimiento establecido prescribe que las papeletas sean levantadas en el lugar, siendo la excepción la intervención ante la conducción con signos de ebriedad en cuyo caso el efectivo policial se apartará de la normativa administrativa al estar frente a la presunción de la comisión de un delito, por lo que procederá a la retención del conductor para que se someta a las pruebas de comprobación establecidas en el Código Procesal Penal.
5. Las intervenciones policiales en materia de transito
Para una mejor comprensión de este artículo nos faltaría precisar en qué consiste la acción de INTERVENIR en materia de transito ya que el tema en discusión es establecer si las normas de la materia permiten la discrecionalidad de los efectivos policiales para intervenir a los conductores cuando transitan por las vías públicas.
En materia de tránsito, intervenir se entiende como la acción de cortar o interrumpir el libre tránsito de las personas cuando se detecte el incumplimiento de las normas que lo rigen o simplemente para la verificación del cumplimiento de las mismas. Esto ya que dentro del catálogo de infracciones de tránsito tenemos aquellas que son instantáneas (que se realizan y agotan en un acto determinado y del que no existe mayor registro más que la detección sensorial por parte del efectivo policial competente) y las llamadas infracciones continuadas, muchas de las cuales no pueden ser detectadas con la simple observación sino que requieren de un acto de investigación sumario o averiguación, como por ejemplo, si el conductor cuenta con la documentación requerida o si dicha documentación está vigente.
Estas intervenciones deben ser:
- Motivadas
Bien sea porque el conductor cometió una infracción por medio de una acción u omisión contraria a las normas o porque se está realizando un operativo programado. - Por el menor tiempo posible
Al estar siendo restringido el derecho al libre tránsito, este se debe realizar durante el tiempo estrictamente necesario para la verificación o el levantamiento de la papeleta de infracción. - Por personal expresamente asignado
Ya que la papeleta de infracción goza del principio de presunción de certeza con relación a los actos que ella recoge, requiere que sea levantada por un efectivo capacitado y autorizado para dar fe de hechos verificados, incoar el procedimiento administrativo sancionador y notificar al conductor sobre el inicio del mismo. Es por ello que las papeletas de infracción solo se entregan a los efectivos de la Policía de Tránsito y de Control de Carreteras y no a todos los efectivos policiales. - En observancia a un protocolo de intervención
En el cual se precisen en forma lógica y ordenada todos los actos a seguir tanto en los procedimientos generales, específicos y especiales.
6. De las atribuciones de la administración y la vinculación positiva
En aplicación del principio de vinculación positiva podemos afirmar que los efectivos policiales solo pueden interrumpir el libre tránsito de los ciudadanos cuando, siendo efectivos de la Policía de Tránsito o de Carreteras, constatan la comisión de una infracción visible y evidente o, por parte de cualquier efectivo policial que actúe dentro de un operativo programado o coordinado dispuesto para la verificación del cumplimiento de otras disposiciones que no pueden ser observadas en actos de circulación, sino que requieren de un procedimiento de inspección como por ejemplo el contar con la documentación respectiva.
El procedimiento regulado tanto Reglamento de Tránsito y el DS 028-2009-MTC sería el siguiente:
- Ordenar que el conductor detenga su vehículo.- En el caso de la constatación de la infracción la orden va dirigida hacia el conductor infractor y en el caso de operativos a cualquier conductor de manera aleatoria.
- Acercarse a la ventanilla donde se ubica el conductor.
- Explicar los motivos de la intervención.- En el primer caso indicar cuál fue la infracción constatada y en el caso de operativos informar sobre el documento que autoriza la acción de fiscalización o el nombre de la autoridad (competente) que dispuso el operativo.
- Solicitar la documentación prevista en el artículo 91[4] del Reglamento Nacional de Transito.
- Levantar la respectiva papeleta de infracción si corresponde (en caso de operativos es posible que se verifique que todo esta conforme).
- Entregar la copia de la papeleta y devolver los documentos salvo que se tenga que aplicar la medida preventiva de retención de licencia.
- Permitir que el vehículo se reintegre al tránsito en caso no se tenga que aplicar una medida preventiva sobre el vehículo.
Podríamos decir entonces que en el caso de flagrancia el policía detecta y luego interviene, mientras que en operativos interviene y luego detecta.
7. Conclusiones
Siendo así, la legalidad de la intervención policial en materia de tránsito se sustenta en la observación por el efectivo competente de la materialización de la infracción o, de la realización de un operativo mediante una disposición legal y con una formalidad establecida; estando limitada toda otra forma de intervención por el principio de vinculación positiva de la administración.
Con lo expresado anteriormente no estamos negando la facultad que tiene la PNP para intervenir en situaciones propias de su función ni cumplir con su rol constitucional de garantizar el cumplimento de las leyes y la seguridad, para lo cual tiene como atribuciones el denominado control de identidad por medio del cual se requiere únicamente el documento nacional de identidad (DNI) y no los documentos propios de la conducción de vehículos, debiendo tener en cuenta que dicho control debe ser motivado únicamente cuando considere que resulta necesario para prevenir un delito u obtener información útil para la averiguación de un hecho punible y no a cualquier conductor que utilice la vía pública.
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[1] Artículo 45.- Ejercicio del poder del Estado
El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen.
Ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder. Hacerlo constituye rebelión o sedición.
[2] 24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
[3] Artículo 13.- De la competencia de fiscalización
La competencia en esta materia comprende la supervisión, detección de infracciones y la imposición de sanciones por incumplimiento de los dispositivos legales vinculados al transporte y al tránsito terrestre, de tal forma que se promueva un funcionamiento transparente del mercado y una mayor información a los usuarios.
[4] Artículo 91º.- Documentación requerida.
El conductor debe portar y exhibir cuando el Efectivo de la Policía Nacional del Perú asignado al control del tránsito lo solicite, lo siguiente:
Documento de Identidad.
a) Licencia de Conducir vigente, correspondiente al tipo de vehículo que conduce. En caso que el conductor cuente con Licencia de Conducir electrónica, debe presentar a la autoridad encargada de la fiscalización en materia de tránsito terrestre, el código de verificación de la Licencia de Conducir, el Documento Nacional de Identidad o Documento de Identidad u otro mecanismo o medio aprobado por el MTC mediante Resolución Directoral que permita la verificación de su emisión y vigencia, en la base de datos del MTC.
b) Tarjeta de Identificación Vehicular correspondiente al vehículo que conduce.
c) Certificado de Inspección Técnica Vehicular vigente, según corresponda.
d) Certificado SOAT físico vigente, excepto que se cuente con Certificado SOAT electrónico, en cuyo caso la contratación y vigencia del mencionado seguro debe ser verificada por la autoridad competente en la base de datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; o del Certificado Contra Accidentes de Tránsito (CAT), cuando corresponda, del vehículo que conduce.
e) Si se trata de un vehículo especial, llevará además el permiso de circulación que corresponda.
f) La autorización correspondiente en caso de uso de lunas o vidrios oscurecidos o polarizados, cuando impida la visibilidad hacia el interior, a excepción de lo establecido en la trigésima cuarta disposición complementaria del Reglamento Nacional de Vehículos aprobado por Decreto Supremo Nro. 058-2003-MTC.
g) En caso de no presentar la documentación señalada, se aplicará las sanciones y medidas preventivas señaladas en el presente Reglamento.
