Sumario: 1. Introducción, 2. Un conflicto perdido desde el Congreso de la República, 3. El derecho fundamental a la propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador, 4. Colisión con el bloque de constitucionalidad sobre el proceso de descentralización, 5. Incompatibilidad con el Sistema Nacional de Bienes Estatales, 6. Conclusiones.
1. Introducción
El 11 de diciembre del 2018, el Tribunal Constitucional (en adelante el TC) emitió una polémica sentencia recaída en el expediente 03631-2015-PA/TC, por el cual resolvió declarar fundada en parte la demanda de amparo interpuesta por la Municipalidad de Villa El Salvador (en adelante, la municipalidad) contra el Congreso de la República, dejando así sin efecto la Ley 29674 (amparo contra norma legal), que en su artículo único había dispuesto la transferencia a título gratuito de un predio bajo la administración y dominio de la mencionada comuna, a favor de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN), para que ésta a su vez lo transfiera en forma directa a la Central de Asociaciones Empresariales y Empresarios de la Micro y Pequeña Empresa del Cono Sur de Lima (Apemives Cono Sur)[1].
Entre los fundamentos más resaltantes desarrollados por el máximo intérprete de la Constitución tenemos el reconocimiento del derecho fundamental a la propiedad de la entidad demandante y su correlativa protección por la Constitución en su artículo 70, que consagra la garantía de la inviolabilidad de este derecho.
En ese sentido, es menester realizar algunas precisiones al respecto, toda vez que considerar que las personas jurídicas de derecho público ostentan en todos los casos derechos fundamentales, sería un equívoco; máxime si la decisión tomada por el colegiado no fue arribada por unanimidad, pues los magistrados Sardón de Taboada y Ledesma Narváez, ejerciendo su derecho al voto singular, manifestaron que el objeto de litigio no podía ser dilucidado por la justicia constitucional mediante el proceso de amparo, toda vez que se trata de un conflicto entre entidades del Estado por el dominio de un bien destinado a satisfacer el interés público.
En opinión de ambos magistrados no se podría considerar como propietario a la municipalidad demandante ni mucho menos ser protegida por la garantía de la inviolabilidad que la Constitución concede a los titulares de este derecho fundamental, tal como si fuera una persona natural o jurídica de derecho privado. En consecuencia, para ambos magistrados la demanda sería manifiestamente improcedente, de conformidad con el inciso 9 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional.
Cabe precisar que este debate sobre la naturaleza jurídica de los bienes estatales no es nada nuevo. Existe ya un desarrollo doctrinario muy importante que lamentablemente no se ha venido afianzando en igual proporción ni en la jurisprudencia ni en el marco legal nacional, generando así muchas dudas en cuanto al régimen aplicable. Sin embargo, ello será objeto de un siguiente trabajo desde una perspectiva de los derechos reales[2].
2. Un conflicto perdido desde el Congreso de la República
Empezaremos expresando nuestra total disconformidad con la intervención parlamentaria mediante la promulgación de una ley sin un sustento técnico legislativo, ni mucho menos con un respaldo constitucional, que desde su origen estuvo viciada de inconstitucionalidad al desconocer la asignación de atribuciones contemplada en la parte orgánica de la Constitución, y al omitirse el examen de competencia que debe realizar todo órgano de control constitucional; y es que precisamente el poder legislativo es el primer filtro de constitucionalidad de las normas.
Esta Ley 29674 contravino las competencias atribuidas a los organismos que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales, lo cual terminó por agravar la situación de la asociación de empresarios, quienes buscaban la puesta en marcha del denominado Proyecto Especial Parque Industrial Cono Sur de Lima, creada por DS 133-87-EF y dotada de rango y fuerza legal mediante Ley 24877.[3]
Por otro lado, nos encontramos conformes en líneas generales con los argumentos desarrollados por el Tribunal Constitucional en la sentencia controvertida. El máximo intérprete de la Constitución, luego de hacer un recuento de las doctrinas jurisprudenciales de Tribunales Constitucionales extranjeros sobre casos similares, dejó en claro en su ratio decidendi que «esto último ocurre cuando la persona jurídico-pública exige espacios de libertad y su actuación va estrechamente relacionada con la efectiva vigencia de derechos fundamentales de personas naturales».[4]
3. El derecho fundamental a la propiedad de la Municipalidad de Villa El Salvador
Hay una idea básica que se debe tomar en cuenta antes de incoar un proceso constitucional, y es que el derecho fundamental que se pretende tutelar haya sido afectado o amenazado en su contenido constitucionalmente protegido. Puede que esto sea una obviedad, prima facie, pues el mismo Código Procesal Constitucional, en su artículo 5, inciso 1, prescribe la improcedencia de la demanda cuando ello no ocurra. Y esto es así porque los procesos constitucionales son de carácter urgente y excepcional.
Por lo tanto, conviene tener en claro lo que se entiende por derecho fundamental. Nosotros lo conceptualizamos como un derecho sustantivo, es decir, una situación jurídica activa que recae sobre un individuo de manera vertical, con la particularidad (y de aquí su carácter fundamental) que proviene del reconocimiento de la Constitución. Estos derechos si bien inherentes a la persona, están revestidas de determinadas garantías constitucionales que tienen como finalidad proteger una esfera jurídica individual de cara al poder estatal. En esa misma línea, Raúl Chamané Orbe señala que:
Si bien el reconocimiento de los derechos fundamentales es presupuesto de su exigibilidad como límite al accionar del Estado y de los propios particulares, también lo es su connotación ética y axiológica, en tanto manifiestas concreciones positivas del principio-derecho de dignidad humana, preexistente al orden estatal.[5]
De esto se desprende que la fuente de los derechos fundamentales no se encuentra estrictamente en la Constitución, pues su reconocimiento solo les dota de un grado de exigibilidad mayor, sino en el principio-derecho de dignidad del ser humano. De allí que los procesos que garantizan su efectividad sean denominados procesos de la libertad.
Entonces, si tomamos esto como premisa, todas las teorizaciones que se pueda desarrollar concluirán en que no será posible que una persona jurídica de derecho público tenga derechos fundamentales, ya que ello sería contradictorio por cuanto estos derechos fueron pensados –desde una teoría tradicional– como medios de tutela frente a los excesos del poder estatal.
Planteadas así las cosas, corremos el riesgo de conjeturar que la demanda de amparo interpuesta por el municipio de Villa El Salvador debió ser declarada liminarmente improcedente, acogiéndonos de esta manera a la postura de los magistrados Sardón de Taboada y Ledesma Narváez, quienes entendieron el caso como un conflicto entre entidades estatales por el dominio de un bien, señalando que el mismo debió tramitarse por la vía procedimental correspondiente, tal vez haciendo alusión al proceso competencial. Sin embargo, esta es una conclusión apresurada que merece ser rechazada; no podemos despachar este asunto con ligereza, puesto que debemos percatarnos que el presente caso está revestido de ciertos detalles que determinaron la fundabilidad de la demanda.
En ese sentido, cuando el TC menciona en su ratio decidendi la existencia de «espacios de libertad» que exigen las personas jurídico-públicas, así como que estas en ciertas circunstancias «actúan como un particular»[6], hace referencia al ejercicio de la propiedad sobre sus bienes de dominio privado o patrimonial (es decir, allí donde hay un auténtico derecho real de propiedad con todas las facultades y poderes que el estatuto civil le otorga a su titular). Con esto nos acogemos a la doctrina que postula la tesis funcional de los bienes demaniales, que explica que el Estado solo interviene en esta clase de bienes con un rol tuitivo y administrativo en mérito a un título jurídico que le otorga la propia Constitución; mientras que en los bienes patrimoniales el Estado actúa como un particular.
Por tal motivo, solo encontramos justificación a lo decidido por el TC en tanto el bien de la municipalidad tenía la calidad de dominio privado al tiempo de su transferencia a la SBN[7]. Contrario sensu, no encontramos justificación alguna para que la postura mayoritaria esbozada por el colegiado se extienda a la administración que el Estado ejerce sobre sus bienes de dominio público. Sostener lo contrario sería forzar una interpretación de los principios contenidos en la parte dogmática de la Carta Magna, así como la desnaturalización del proceso de amparo como medio de tutela jurisdiccional de los derechos fundamentales sustentados en la dignidad del ser humano y el respeto de su libertad.
Ahora bien, esta conclusión no merma en lo absoluto la teoría de la expansión de la funcionalidad de las libertades fundamentales que se ha venido desarrollando en la doctrina desde el surgimiento del Estado Social y Democrático de Derecho. Así pues ya no se concibe únicamente a estos derechos desde una perspectiva tradicional de limitación a las exorbitancias del poder estatal, sino que ahora se puede hablar de la vigencia de las mismas en situaciones distintas a la dualidad Estado-sociedad, tal como ocurre en las relaciones entre particulares, en donde se puede constatar vulneraciones a los derechos fundamentales. Entonces, cabe preguntarnos lo siguiente: ¿Es posible la existencia de derechos fundamentales de las personas jurídico-públicas?
Según la doctrina contemporánea de los derechos fundamentales, y a la cual nos acogemos, sí. Sin embargo, para que ello ocurra es necesario que se produzca el fenómeno de la conversión del poder estatal en un estatus particular temporalmente. En este punto conviene citar al jurista José Manuel Díaz Lema, quien a manera ejemplificativa señala lo siguiente:
La forma de actuación de las distintas Administraciones no es uniforme: se desdobla en una actuación en forma soberana a través de actos y contratos administrativos; y una actuación privada, fundamentalmente de gestión patrimonial, en que se aplica el Derecho privado. Surge de aquí un abanico de posibilidades de vigencia de los derechos fundamentales: piénsese en la posición del Estado (en sentido estricto, como conjunto de órganos generales o con competencia en todo el territorio nacional) como propietario de un bien patrimonial enfrentado a una Corporación local actuando en forma soberana.[8]
Esta última precisión no hace más que sustentar nuestra postura respecto de la existencia del derecho fundamental a la propiedad del referido municipio, puesto que ya se ha dicho que el predio objeto de transferencia pertenecía a su dominio privado, por lo que se habría producido ese «actuar como particular» que el TC menciona.
4. Colisión con el bloque de constitucionalidad sobre el proceso de descentralización
Otra de las razones por las que el TC declaró fundada la demanda de amparo es la inconstitucionalidad de la Ley 29674 por colisionar con el bloque de constitucionalidad en materia de transferencia de bienes municipales conformado por la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y los artículos 195 y 196 de la Constitución[9], toda vez que la ley cuestionada inobservó los artículos 59 y 64 de la aludida ley orgánica, que establecen las vías correspondientes por las cuales las Municipalidades, en el pleno ejercicio de su autonomía, pueden transferir la propiedad de sus bienes.
Si bien concordamos con la inconstitucionalidad de la ley, por interferir en las competencias atribuidas a la municipalidad vulnerada en su calidad de organismo de Gobierno Local, sin embargo, no consideramos que el referido bloque de constitucionalidad sea sobre materia de transferencia de bienes municipales, sino que se trata en realidad de disposiciones de desarrollo constitucional sobre el proceso de descentralización.
Este proceso constituye un mandato constitucional consagrado en el artículo 188 de la Carta Magna, que lo define como «una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país».
En ese sentido, para alcanzar este desarrollo integral, se dividió el territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos, por lo que era necesario «una adecuada asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales». Estas competencias están concretizadas en las leyes orgánicas de los respectivos organismos estatales, siendo para el caso de los gobiernos locales, la Ley Orgánica de Municipalidades la que delimita las competencias transferidas por el gobierno nacional. Así en el artículo segundo de esta ley señala que «los gobiernos locales gozan de autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia», para posteriormente señalar que tal autonomía que la Constitución les confiere «radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico».
Por lo tanto, no es que exista un bloque de constitucionalidad sobre materia de transferencia de bienes estatales, sino que tanto la Ley Orgánica de Municipalidades como los artículos 195 y 196 de la Constitución son preceptos que buscan concretizar el proceso de descentralización. En esa misma línea argumentativa se ha expresado el TC al señalar que:
La Constitución ha definido que el proceso de descentralización se realiza “conforme a criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales” (artículo 188º Constitución). El criterio rector del proceso constituye, en definitiva, la asignación de recursos al nivel de gobierno de las Municipalidades, ello de manera congruente con la “autonomía económica” que la Constitución les ha otorgado.[10]
Por lo tanto, la Ley 29674, que vulneró el derecho fundamental a la propiedad de la MVES, fue inconstitucional por colisionar con el bloque de constitucionalidad sobre el proceso de descentralización al interferir las competencias asignadas en el marco de este proceso; de tal manera el presente caso pudo haber sido ventilado por el proceso competencial, si no fuera porque el bien que fue objeto de transferencia subrepticia pertenecía al dominio privado del municipio, lo que generó el fenómeno de conversión temporal de su poder público a un estatus particular.
5. Incompatibilidad con el Sistema Nacional de Bienes Estatales
Ahora bien, la presente crítica no se agota en la inconstitucionalidad de la Ley 29674, sino también en demostrar su ilegalidad. Sabemos perfectamente que esto no merecería mayor atención, puesto que si ya ha sido declarada inconstitucional, practicar el test de legalidad ya no sería necesario. Sin embargo, consideramos pertinente para efectos del presente artículo, demostrar su expulsión no solamente por el orden constitucional, sino también por el sistema jurídico de rango legal, y esto debido a su incompatibilidad con las disposiciones que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales. A continuación, mencionaremos brevemente las disposiciones con las que la ley cuestionada colisiona directamente.
El Sistema Nacional de Bienes Estatales fue creado con el objetivo de sistematizar de manera ordenada, coherente, eficiente y simplificada el régimen jurídico de los bienes de propiedad y administración de las entidades públicas, en aras de ayudar a la modernización de la gestión del Estado y al proceso de descentralización. Para lograr estos objetivos la SBN, en su calidad de ente rector del sistema, fue dotada con determinadas atribuciones explícitamente prescritas en su respectivo cuerpo normativo, este es el TUO de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y su reglamento. Entre estas funciones y atribuciones contempladas en su artículo 14, encontramos las siguientes:
a) Proponer y promover la aprobación de normas legales destinadas al fortalecimiento del Sistema Nacional de Bienes Estatales, priorizando la modernización de la gestión del Estado y el proceso de descentralización.
b) Supervisar los bienes estatales, así como el cumplimiento del debido procedimiento y de los actos que ejecuten las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Bienes Estatales.
c) En caso que se determine infracciones a la normatividad, pondrá las mismas en conocimiento de la entidad pública correspondiente y de la Contraloría General de la República, para las acciones correctivas y sanciones respectivas, bajo responsabilidad del Titular de la entidad pública.
d) Administrar el Sistema de Información Nacional de Bienes Estatales – SINABIP como un registro único obligatorio con la información que, de manera obligatoria, deben remitir todas las entidades públicas, respecto de los bienes estatales.
e) Emitir opinión técnica en los actos de disposición de predios de propiedad del Estado, con excepción de los bienes de propiedad municipal.
f) Sancionar y aplicar medidas correctivas a los particulares que promuevan o invadan predios de propiedad estatal.
g) Sustentar y aprobar los actos de adquisición, administración y disposición de los bienes estatales de carácter y alcance nacional, y demás bienes que se encuentren bajo su competencia.
i) Tramitar y aprobar la conversión de bienes de dominio público al dominio privado del Estado, por la pérdida de la naturaleza o condición apropiada para su uso o servicio público, sin perjuicio de la competencia de los gobiernos locales, para este efecto, asignada por normas especiales, luego de lo cual los bienes quedarán a cargo de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN.
j) Realizar el diagnóstico y/o saneamiento físico legal de bienes inmuebles de las entidades públicas del Gobierno Nacional, sin perjuicio del saneamiento que las entidades públicas, integrantes del Sistema Nacional de Bienes Estatales, efectúen por normas especiales.
A manera de síntesis, podemos decir que la SBN tiene facultades de dirección, administración, supervisión, fiscalización, control y sanción; pero esto no es lo más resaltante. En efecto, hay un criterio que se repite en la gran mayoría de sus atribuciones y que sirve para limitarlas, nos referimos a la competencia; aunque más que un criterio es un principio en tanto direcciona todo el sistema. Así, pues, todas las funciones que desempeñe el organismo rector, encontrará sus límites en las leyes especiales que regulan las competencias de los otros organismos que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales, entre los cuales están los gobiernos locales conformado por municipalidades provinciales y distritales. De aquí que en su artículo 9 señale que:
Los actos que realizan los gobiernos locales, respecto de los bienes de su propiedad, así como los de dominio público que se encuentran bajo su administración, se ejecutan conforme a la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y a la presente ley y su reglamento, en lo que fuera aplicable.
La subsidiariedad de la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales en materia de bienes municipales, tiene su razón de ser en el proceso de descentralización, ya que sería contradictorio que por un lado se establezca como objetivo ayudar a la concretización de este proceso, y por otro que la SBN tenga facultades exorbitantes que le permita tener injerencia discrecional sobre los actos de gobierno regional y local, desconociendo de esta manera la autonomía que la Constitución les otorga.
En ese contexto, resulta más que evidente que la Ley 29674, al dictar la transferencia a título gratuito de un bien de dominio privado de la comuna de Villa El Salvador a favor de la SBN, para que este a su vez lo transfiera a la asociación de empresarios Apemives Cono Sur de Lima, era incompatible con las disposiciones del Sistema Nacional de Bienes Estatales al no respetar el principio de competencia que inspira este cuerpo normativo. Asimismo vulnera la garantía establecida en su literal d) del artículo 7, que prescribe:
Que todo acto de disposición de dominio, a favor de particulares, de los bienes inmuebles de dominio privado estatal sea a título oneroso, teniendo como referencia el valor comercial y según los procedimientos establecidos en las normas legales vigentes, en tanto los mismos constituyen patrimonio de la Nación.
Y esta disposición está perfectamente sistematizada con los artículos 59 y 64 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que prescriben las dos únicas modalidades en que se transfieren los bienes municipales, siendo estas: a) Vía subasta pública y b) vía donación. La primera se encuentra regulada de la siguiente manera:
Los bienes municipales pueden ser transferidos, concesionados en uso o explotación, arrendados o modificado su estado de posesión o propiedad mediante cualquier otra modalidad, por acuerdo del consejo municipal. Cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace a través de subasta pública, conforme a ley. Estos acuerdos deben ser puestos en conocimiento de la Contraloría General de la República en un plazo no mayor de 7 (siete) días, bajo responsabilidad.
Por su parte, la segunda está regulada de la siguiente manera:
Las municipalidades, por excepción, pueden donar, o permutar, bienes de su propiedad a los poderes del Estado o a otros organismos del sector público. Las donaciones de bienes a favor de una municipalidad están exoneradas de todo impuesto, conforme a la ley de la materia, así como del pago de los derechos registrados y derechos arancelarios cuando los bienes provienen del extranjero.
Como se puede advertir, la transferencia dictada por la Ley 29674 no se adecua a ninguna de estas modalidades, por lo que no aprueba el test de legalidad.
6. Conclusiones
Consideramos que detrás de todo estudio serio sobre los fenómenos jurídicos de los que somos testigos, existen siempre bases doctrinarias y teóricas que ayudaron a tener un amplio panorama para entrar a emitir un juicio de valor acerca de un caso concreto. Y es que el derecho no puede reducirse a su aspecto meramente formal y pragmático, sino que debe abarcar todas las fuentes que alimentan al sistema jurídico vigente: desde un estudio de la doctrina, de la filosofía, pasando por el análisis jurisprudencial judicial y constitucional, un estudio del derecho comparado, hasta llegar al marco legal y constitucional formal, y argumentar debidamente una postura teniendo todo ello como basamento.
Así, expusimos nuestra conformidad con los argumentos esgrimidos por el Tribunal Constitucional en el presente caso, en el cual se declaró inaplicable la Ley 29674 por vulnerar el derecho fundamental a la propiedad de la Municipalidad Distrital de Villa El Salvador.
Asimismo, hicimos unas breves precisiones al respecto, señalando que tal postura solo se justifica en tanto se considere que dicha comuna ejercía un dominio privado sobre el bien objeto de transferencia gratuita, es decir, «actuando como un particular con exigencias de espacios de libertad». Sostener lo contrario sería, pues, desnaturalizar la naturaleza esencial de los derechos fundamentales, así como tergiversar perniciosamente la finalidad del amparo en tanto proceso de la libertad de carácter urgente y residual.
Aunado a ello, precisamos que la ley impugnada adolecía de un vicio de inconstitucionalidad por cuanto colisionaba con el bloque de constitucionalidad sobre el proceso de descentralización; no obstante, consideramos conveniente poner de manifiesto su ilegalidad al no adecuarse a la normativa legal vigente que constituye el Sistema Nacional de Bienes Estatales, el cual se caracteriza por inspirarse en el principio de competencia de las atribuciones asignadas a los demás organismos de dicho sistema.
Con todas estas consideraciones, concluimos que la función legislativa, en cualquier materia que sea, debe desempeñarse en una adecuada técnica legislativa que se sustente en la doctrina, la ciencia jurídica, en el marco legal y constitucional vigente, y no verse influenciada únicamente por las iniciativas impulsadas por los intereses de un exclusivo sector de la sociedad, ya que ello trae el riesgo de generar inestabilidad jurídica y política, tal como ocurrió en el caso que nos ocupó.
[1] El objetivo de esta ley era beneficiar a la asociación de empresarios de Villa El Salvador para la puesta en marcha del denominado Proyecto Especial Parque Industrial Cono Sur de Lima.
[2] La doctrina clásica ha clasificado a los bienes estatales en: a) dominio público o demaniales y b) dominio privado o patrimoniales, por lo que el régimen será distinto en ambos casos. Sobre esto me ocuparé en otro trabajo.
[3] Previamente, Apemives Cono Sur interpuso una demanda de cumplimiento recaído en el expediente 01854-2012-AC/TC, con pronunciamiento inhibitorio. Entre las razones de su decisión tenemos que la ley que había disuelto el referido proyecto no contenía un mandamus cierto e indubitable, sino solo una facultad, es decir, una potestad sujeta a discrecionalidad de la entidad edil.
[4] El TC cita las experiencias del Tribunal Constitucional Federal que reconoció las libertades de arte, ciencia, investigación, enseñanza científica; del Tribunal Constitucional español que reconoció el derecho a la libertad de información a los medios de comunicación estatales; de la Corte Constitucional Colombiana que reconoció el derecho a la igualdad, a la libertad de asociación, a la inviolabilidad de domicilio, entre otros. Ver f.j. 25 de la sentencia controvertida.
[5] Chamané Orbe, Raúl. Tratado de Derecho Constitucional. Primera edición, Lima: Instituto Pacífico, 2019, p. 205.
[6] Ver f.j. 20 de la sentencia en cuestión.
[7] Una vez disuelto y liquidado el proyecto demandado por la asociación de empresarios, el bien pasó al dominio privado de la Municipalidad de Villa El Salvador, inscribiéndose su titularidad en la Partida N° 12332049 del Registro de Predios de Lima.
[8] Díaz Lema, José Manuel. «¿Tienen derechos fundamentales las personas jurídico-públicas?», En: Revista de Administración Pública, núm. 120, septiembre-diciembre, 1989, p. 85.
[9] Ver f.j. 36 y ss., de la sentencia controvertida.
[10] STC recaída en el exp. 00043-2007-AA/TC, f.j. 17.
