2.1. La definición tradicional de seguridad ha experimentado cambios importantes. La idea de que seguridad equivale a la seguridad nacional o a la seguridad del Estado ante posibles agresiones externas ha cambiado a la idea de seguridad humana, entendida como la condición de vivir libre de temor y de necesidad, lo cual es un concepto amplio que contempla un abanico de amenazas que pueden atentar contra la vida y el bienestar de las personas: desastres ambientales, guerras, conflictos comunitarios, inseguridad alimentaria, violencia política, amenazas a la salud y delitos. La seguridad humana, entonces, puede definirse en términos de ausencia de temor y ausencia de carencias [PNUD, 1994, pp. 27-28]. Estas amenazas pueden afectar a las personas y limitar sus oportunidades de desarrollo humano[1]. Desde la perspectiva del desarrollo humano, la seguridad ciudadana debe entenderse como la planeación, la organización y la ejecución de políticas integrales y participativas de distinta índole, cuyo fin no sea solo disminuir el delito, sino también contribuir a la creación y fortalecimiento de instituciones más efectivas y sostenibles para el desarrollo humano [PNUD, 2013, pp. 5-10].
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2.2. En comparación con la diversidad de amenazas que contempla la seguridad humana, la seguridad ciudadana resulta ser un concepto mucho más acotado. De hecho, la seguridad ciudadana puede entenderse como una modalidad específica de la seguridad humana[2], relacionada con la seguridad personal y, más específicamente, con amenazas como el delito y la violencia [PNUD, 2006, p. 35; PNUD, 2009, p. 31]. La seguridad ciudadana consiste en la protección de un núcleo básico de derechos, incluidos el derecho a la vida, el respeto a la integridad física y material de la persona y su derecho a tener una vida digna [PNUD, 2013, p. 7; PNUD, 2009, p. 31]. En ese sentido, la seguridad ciudadana no debe entenderse exclusivamente como una simple reducción de los índices de delito y violencia[3]. Debe ser el resultado de una política que se oriente hacia una estrategia integral, que incluya la mejora de la calidad de vida de la población, la acción comunitaria para la prevención del delito y la violencia, una justicia accesible, ágil y eficaz, una educación que se base en valores de convivencia pacífica, en el respeto a la ley, en la tolerancia y en la construcción de cohesión social [PNUD, 2013, p. 6].
2.3. La Constitución señala que es deber primordial del Estado proteger a la población de las amenazas contra su seguridad (art. 44), correspondiendo al presidente de la República velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República (art. 118.4). En ese sentido, la Policía tiene por finalidad fundamental garantizar, mantener y restablecer el orden interno (art. 166); las municipalidades brindan servicios de seguridad ciudadana con la cooperación de la Policía conforme a ley (art. 197). Como se advierte, no existe una aproximación conceptual precisa en cuanto a lo que para la Constitución representa la seguridad ciudadana, sino básicamente un conjunto de características o elementos que permiten integrar lo que sería su contenido [STC 3482-2005-PHC/TC, del 27/6/2005, f. j. 13]. La Ley 27933, del 12/2/2003, define la seguridad ciudadana como la acción integrada y articulada que desarrolla el Estado en sus tres niveles de gobierno con la participación del sector privado, la sociedad civil organizada y la ciudadanía[4], destinada a asegurar la convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos; y, del mismo modo, a contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas (art. 2). El Estado es el principal encargado de proveer seguridad ciudadana dado que constituye un bien público al que todas las personas tienen derecho. Por ello, el uso de la fuerza en la provisión de seguridad ciudadana por el Estado debe ser legítimo; ello implica el respeto a los derechos, a las disposiciones legales y a los derechos humanos establecidos por el derecho internacional. La provisión de seguridad ciudadana por el Estado debe aspirar a enfrentar el delito y la violencia sin reproducir o aumentar el uso de la violencia mediante la prevención, la apertura de espacios de participación ciudadana y el fortalecimiento de las capacidades institucionales y democráticas del Estado [PNUD, 2013, pp. 9-10].
2.4. La Ley 27933, del 12/2/2003, crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (Sinasec)[5] con el objeto coordinar eficazmente la acción del Estado y promover la participación ciudadana para garantizar una situación de paz social (art. 3). Dicha ley, también crea el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (Conasec) como el máximo organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana, con autonomía funcional y técnica (art. 5), así como los Comités Regionales (Coresec), Provinciales (Coprosec) y Distritales (Codisec) encargados de formular y evaluar los planes, programas, proyectos y directivas de seguridad ciudadana, y ejecutarlos en sus jurisdicciones en el marco de la política nacional diseñada por el Conasec (art. 13). Al respecto, el Conasec, en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) 2013-2018, aprobado por el DS 12-2013-IN, del 28/7/2013, ha señalado que la política pública de seguridad ciudadana debe proveer a los ciudadanos, por lo menos, de los siguientes servicios esenciales: i) la prevención de la violencia y el delito, ii) el control y la persecución del delito, iii) la rehabilitación y reinserción social y iv) la atención a las víctimas [p. 15].
2.5. El Conasec, en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (PNSC) 2013-2018, aprobado por DS 12-2013-IN, del 28/7/2013, reconoce a la seguridad ciudadana como un fenómeno social complejo, multidimensional y multicausal en el que intervienen un conjunto de actores públicos y privados, la sociedad civil organizada y ciudadanos. De ahí que, para resolver este problema, se requiere el diseño de una Política Pública de Seguridad Ciudadana (PPSC) que debe tener las siguientes características: i) integral, a efectos de abarcar sistemáticamente los derechos humanos en su conjunto; ii) intersectorial e intergubernamental, para comprometer la participación de los diferentes actores estatales en los distintos niveles de gobierno; iii) participativa, por la intervención permanente de la población involucrada y por favorecer la democratización de la sociedad; y iv) universal, debido a su cobertura general sin exclusiones ni discriminaciones de ningún tipo. No obstante de lo anterior, toda política debe asegurar una adecuada implementación, monitoreo y evaluación a fin de verificar el cumplimiento de las actividades, metas y objetivos establecidos en ella [pp. 14-15].
2.6. Los elementos que se deben considerar en la implementación de las políticas públicas de seguridad ciudadana, según el PNSC 2013-2018, son los siguientes: i) que la protección de los ciudadanos debe darse en el marco de la Constitución y las leyes; ii) que no debe limitarse exclusivamente a la lucha contra la delincuencia, sino en crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas; iii) que sobrepasa la acción policial y, por tanto, demanda la participación coordinada de todas las instituciones públicas y privadas; iv) que la Policía, como uno de los actores fundamentales, debe definir un nuevo perfil orientado antes a la comunidad que hacia el Estado; y v) que debe ponerse mayor énfasis en el desarrollo de acciones preventivas. Al respecto, una experiencia interesante sobre la prevención de la violencia y el delito se ha dado mediante el DS 8-2017-IN, del 27/3/2017, que aprobó la estrategia multisectorial para la prevención social del crimen y la violencia, denominado Estrategia Multisectorial Barrio Seguro, con la finalidad de mejorar las condiciones para la seguridad y convivencia pacífica en los territorios focalizados de acuerdo a los índices de criminalidad mediante actividades de prevención policial (patrullaje, policía, serenazgo, organizaciones sociales), prevención social (programas sectoriales y recuperación de espacios públicos) y prevención comunitaria (fortalecimiento de juntas vecinales y redes de vigilancia).
2.7. El PNSC 2019-2023, aprobado por DS 13-2019-IN, del 21/6/2019, adopta un concepto amplio de seguridad ciudadana, entendida como una condición objetiva y subjetiva donde los individuos se encuentran libres de violencia o amenaza física o psicológica, o de despojo intencional de su patrimonio [p. 35]. Bajo esta comprensión integral, la seguridad ciudadana puede abordarse desde las amenazas que ponen en riesgo la seguridad de las personas. En tal sentido, el PNSC 2019-2023 reconoce diversos fenómenos que amenazan la seguridad ciudadana agrupados de la siguiente manera: i) muerte violenta, representada por delitos asociados a homicidios y muertes en accidentes de tránsito; ii) delitos contra las mujeres, niños, niñas y adolescentes, materializado en feminicidios, violencia sexual, trata de personas, violencia doméstica y violencia contra niños, niñas y adolescentes; iii) delitos patrimoniales en espacios públicos, compuestos por actos de robo, hurto y estafas; y iv) delitos cometidos por bandas criminales, expuestos en extorsiones, amenazas, intimidaciones y microcomercialización de drogas [pp. 47-48]. Estos fenómenos que amenazan la seguridad ciudadana son identificados a partir de los siguientes criterios: a) por los fenómenos de mayor incidencia en el país; b) por fenómenos que muestran tendencias de empeoramiento; c) por fenómenos de mayor connotación social; y d) por fenómenos que se encuentran en el marco del alineamiento estratégico [pp. 50-51]. Vale precisar que la evolución de delitos puede ser monitoreada mediante las denuncias policiales[6]; sin embargo, tal medición resulta insuficiente, pues, como referencia, en 2019 solo se denunció el 16.7 % de los delitos, mientras que el 83.3 % de delitos cometidos formó parte del subregistro o «cifra negra» de delitos que no fueron denunciados[7] [Ministerio del Interior, 2020, p. 3].
2.8. El PNSC 2019-2023 utiliza el enfoque de reducción de factores de riesgo, propio del ámbito de salud epidemiológica para el análisis de la criminología y política de seguridad ciudadana para sostener que la disminución de los factores de riesgo reduce la probabilidad de que ocurran hechos de violencia, pues impactan negativamente en la amenaza siempre que se implementen políticas, programas y servicios ofrecidos por los tres niveles de gobierno que coadyuven a este fin en los territorios focalizados a través de prevención, sistema de justicia, fiscalización administrativa, reinserción y atención a víctimas. Este entendimiento de la seguridad ciudadana permite, por un lado, focalizar las amenazas que cuentan con mayor prevalencia y, por el otro, propone intervenciones a partir de los problemas que afectan directamente a la ciudadanía. Ello implica formas de prevención, mecanismos de disuasión y reducción de la oportunidad delictiva, aumento de la calidad y presencia de la vigilancia, y el riesgo percibido de detección y detención. Frente a lo expuesto, cabe destacar que existe una diversidad de factores de riesgo (estructurales, ambientales, individuales, del hogar, sociales y comunitarios)[8], siendo la interacción o acumulación de estos la que genera la probabilidad de una conducta problemática [p. 48].
2.9. El delito y la violencia pueden producir sentimientos de miedo o desconfianza tanto en las personas que viven directamente estos hechos (víctimas directas) como en quienes conocen estos hechos de manera indirecta —a través del testimonio de las víctimas, su círculo cercano o a través de los medios masivos de comunicación—. Es decir, el delito y la violencia pueden aumentar la percepción de inseguridad de una persona y hacerla sentirse más vulnerable frente a la posibilidad de ser amenazada en su integridad física o material. Aquí cabe, entonces, distinguir entre la dimensión objetiva y subjetiva de la seguridad ciudadana. La dimensión objetiva se relaciona con el delito y la violencia que afectan a las personas en forma real, en tanto que la dimensión subjetiva depende de la percepción de inseguridad, es decir, la probabilidad atribuida por una persona sobre la ocurrencia de hechos de violencia y despojo, que se manifiesta en sentimientos de temor, vulnerabilidad y desconfianza tanto hacia otras personas como hacia las instituciones [PNUD, 2013, p. 7]. En otras palabras, la (in)seguridad subjetiva se refiere a la estimación que cada quien hace sobre el grado de riesgo al que está expuesta, mientras que la (in)seguridad objetiva abarca los niveles de violencia y delito reales que están presentes en una sociedad determinada [Huerta Benites, 2014, p. 4][9].
2.10. Los efectos que produce la inseguridad y más aún la sensación de inseguridad pueden sintetizarse en los siguientes: i) el surgimiento de la «mentalidad fortaleza» provoca una gran dosis de irracionalidad en el habitante —se aísla y restringe el número de interacciones sociales—, limita su concurrencia a ciertos lugares por considerar peligroso tanto el destino como el trayecto. Se procura un reducto interno donde sentirse seguro, aumentando los dispositivos que pueden garantizarle una mayor sensación de seguridad (alarma, rejas, armas, perros, vigilancia privada, etc.); ii) el reforzamiento de la dinámica de la exclusión social, ya que la defensa de los ambientes y las situaciones antes descriptas se realizan, en la mayoría de los casos, teniendo como objeto a un «extraño» que desea atacarlos; iii) provoca la generación de mayor violencia institucional, porque instala la tendencia al revanchismo contra los marginales por algunos elementos de la Policía, haciendo un uso inapropiado de la fuerza pública, desarrollándose una suerte de «política criminal» aberrante al aplicar penas de muerte por hechos que, si fueran juzgados, les cabría solo pena de prisión —por ejemplo, el robo con armas—; y iv) provoca reacciones colectivas espásticas, las manifestaciones acicateadas por los medios masivos de comunicación —que tal vez tengan fines políticos— solicitando «mano dura», la aplicación de penas más severas y reforzamiento del personal y reequipamiento de las instituciones de represión, olvidándose simultáneamente de reforzar las políticas sociales y económicas (políticas de desarrollo que tiendan al pleno empleo) [Villar, 2005, pp. 16-17][10].
[1] Desarrollo humano puede ser entendido como el proceso de ampliación de opciones, libertades y capacidades de las personas con el fin de que puedan gozar de salud y bienestar, y tener acceso a los conocimientos y a los recursos para vivir una vida digna [PNUD, 2013, p. 3].
[2] La seguridad ciudadana aparece estrictamente solo como una de las dimensiones de la seguridad humana, pues se la concibe como la situación social en la que todas las personas pueden gozar libremente de sus derechos fundamentales a la vez que las instituciones públicas tienen la suficiente capacidad, en el marco de un Estado de derecho, para garantizar su ejercicio y para responder con eficacia cuando estos son vulnerados. De este modo, es la ciudadanía el principal objeto de la protección estatal. En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria —aunque no suficiente— de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo humano [Comisión IDH, 2009, p. 9].
[3] Desde la perspectiva de los derechos humanos, cuando en la actualidad hablamos de seguridad, no podemos limitarnos a la lucha contra la delincuencia, sino que estamos hablando también de cómo crear un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por ello, el concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad que en tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados. La comisión de delitos es solamente una de las tantas formas de violencia que en la actualidad afectan a las personas —en concreto, el delito hace referencia solamente a las formas de violencia tipificadas en los ordenamientos jurídicos-penales—, lo que obliga a un abordaje integral de la problemática en estudio [Comisión IDH, 2009, p. 8].
[4] La seguridad ciudadana no es un asunto que competa solamente los ciudadanos que quebrantan la ley o a las víctimas directas del delito, la violencia o el temor. Es una tarea que demanda la participación y el compromiso de empresarios, académicos, políticos, líderes de la sociedad civil, movimientos sociales y organizaciones de base. En suma, la seguridad ciudadana concierne a todos los ciudadanos, pues constituye una condición para el desarrollo humano. El concurso de la ciudadanía es indispensable para garantizar que la provisión de seguridad ciudadana sea efectiva y se dé en un marco democrático e incluyente [PNUD, 2013, p. 10].
[5] Art. 2 DS 12-2003-IN, que aprueba el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana: El Sinasec es el conjunto interrelacionado de organismos del Sector Público y la Sociedad Civil, y de normas, recursos y doctrina; orientados a la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades, así como a garantizar la seguridad, paz, tranquilidad, el cumplimiento y respeto de las garantías individuales y sociales a nivel nacional. Dicho Sistema tiene por finalidad coordinar eficientemente la acción del Estado y promover la participación ciudadana para garantizar una situación de paz social.
[6] Se considera como denuncia a la manifestación que da una persona ante la Policía (comisaría), ante el Ministerio Público (fiscalía) o alguna autoridad facultada para ello (teniente gobernador, juez de paz letrado, ronda campesina, entre otros) sobre la situación de un hecho que se considera delictivo. Para considerar que se realizó la denuncia, debe quedar registrada en el cuaderno de ocurrencias en un atestado policial o acta oficial [INEI, 2022, p. 5].
[7] A nivel nacional urbano, la población de 15 y más años de edad víctima de algún hecho delictivo no denuncia el hecho principalmente porque «es una pérdida de tiempo» (36.3 %), «desconoce al delincuente» (22.0 %) y porque es un «delito de poca importancia» (15.1 %) [INEI, 2022, p. 6].
[8] El PNSC 2019-2023 describe el contenido de los factores en la siguiente forma: a) factores estructurales: exclusión social, desigualdad, pobreza; b) factores ambientales: diseño urbano, espacios y alumbrado públicos, hacinamiento; c) factores individuales: género, edad, edad de inicio de conducta delictiva, consumo de alcohol y otras drogas, abstencionismo y abandono escolar, abuso físico en niñez, uso indebido del tiempo libre; d) factores del hogar: historia de violencia familiar, normas internas del hogar, roles ejercidos en el hogar, ingreso per cápita del hogar; e) factores sociales y comunitarios: disponibilidad de armas, débiles controles institucionales, conductas antisociales de los padres, normas culturales (legitimidad social de la violencia), niveles de pobreza y desigualdad, historial de violencia, conductas antisociales de los amigos, falta de oportunidades laborales [pp. 48-49].
[9] En 2019, el 26.6 % manifestó haber sido víctima de algún hecho delictivo. Durante la inmovilización social obligatoria, la victimización se reportó alrededor del 23.1 % en el semestre móvil de abril a setiembre de 2020. De otro lado, el 43.8 % de personas que fueron víctimas de algún hecho delictivo a nivel nacional en 2019 ha sufrido revictimización, siendo el 44.8 % en las principales ciudades [Ministerio del Interior, 2020, pp. 5-8].
[10] El observatorio ciudadano «Lima Cómo Vamos», en su Informe Urbano de Percepción de Ciudadana de Lima y Callao 2021, practicado en hombres y mujeres de 18 a más años de edad de todos los niveles socioeconómicos residentes en Lima Metropolitana y Callao, con relación a los tres problemas más importantes que afectan la calidad de vida en la ciudad, señaló, en primer lugar, a la inseguridad ciudadana con el 72.8 %, seguido de la limpieza pública/acumulación de basura con el 34.3 % y el acceso a atención de salud con el 30.8 %.
