¿Es constitucional que militares y policías en actividad tengan mayores ingresos que personal en retiro? [STC 0002-2016-PI]

Fundamentos destacados: 57. Para comenzar, este Tribunal considera que el primer párrafo artículo 174 de la Constitución en mención no dispone la equivalencia de remuneraciones y pensiones entre personal activo y los pensionistas de las fuerzas armadas y policiales, sino que, únicamente, prescribe una equivalencia en sentido horizontal, esto es, entre grados, honores, remuneraciones y pensiones inherentes a la jerarquía de oficiales de las Fuerzas Armadas; de un lado, con los correspondientes a los de los oficiales de la Policía Nacional, del otro, dejando a la ley el establecimiento de las equivalencias correspondientes al personal militar o policial de carrera que no tiene grado o jerarquía de oficial.

64. Pero lo relevante a efectos del presente caso es que en aquella oportunidad este Tribunal afirmó que cuando los pensionistas pretenden que se mantenga un sistema de reajuste pensionario sobre la base de una nivelación, no están buscando otra cosa que utilizar ventajosamente su derecho a la pensión, con el propósito de asimilarlo al sistema remunerativo bajo una cuestionable fórmula de «cédula viva» (Sentencia 0050-2004-AI/TC y otros acumulados, fundamento 65), lo que fue calificado como un intento de abuso de derecho proscrito por el artículo 103 de la Constitución.


PLENO JURISDICCIONAL

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Expediente 0002-2016-PI/TC

12 de noviembre de 2019

CIUDADANOS VS. PODER EJECUTIVO

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos del Decreto Legislativo 1132 «Decreto Legislativo que aprueba la nueva estructura de ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú»


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Expediente 0002-2016-PI/TC

En Lima, a los 12 días del mes de noviembre de 2019, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente), Miranda Canales (vicepresidente), Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa, aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrado Blume Fortini, Miranda Canales y Espinosa-Saldaña Barrera.

A.- PETITORIO CONSTITUCIONAL

I.- ANTECEDENTES

Seis mil ciudadanos, con fecha 9 de febrero de 2016, presentan demanda de inconstitucionalidad cuestionando diversos artículos del Decreto Legislativo 1132, que aprueba la nueva estructura de ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y Policial de la Policía Nacional del Perú, publicado el 9 de diciembre de 2012 en el diario oficial El Peruano.

Mediante Oficio 231-2016-PLENO-SR/TC, de fecha 25 de julio de 2016, se notificó al Poder Ejecutivo con el auto de admisibilidad, de fecha 17 de marzo de 2016, de la demanda de inconstitucionalidad contra determinados artículos del Decreto Legislativo 1132.

Con fecha 9 de setiembre de 2016, la Procuraduría Pública del Ministerio de Defensa presentó un escrito con la sumilla «Contestación de demanda de Proceso de Inconstitucionalidad», el cual fuera proveído mediante decreto de fecha 15 de setiembre de 2016, donde se tuvo por presentada la contestación de la demanda fuera del plazo concedido mediante resolución de fecha 17 de marzo de 2016. Contra dicho decreto el demandado interpuso recurso de reposición, que fue desestimado mediante el auto de fecha 21 de setiembre de 2016.

b. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes postulan una serie de razones o argumentos sobre la constitucionalidad de las normas objetadas que, resumidamente, se presentan a continuación:

B.1. ARGUMENTOS DE LA DEMANDA Y OTRAS INTERVENCIONES PROCESALES

Los demandantes alegan que, mediante el referido decreto legislativo, se ha vulnerado la Constitución Política de 1993 tanto por la forma como por el fondo. Con relación a los vicios de inconstitucionalidad por la forma, los demandantes sostienen que el Decreto Legislativo 1132:

i) Regula materias que la Constitució Política reserva, específicamente, a otra fuente formal del derecho, contraviniendo además el principio de equivalencia;

ii) Quebrantó el procedimiento legislativo previsto en la Constitución, en la medida en que no hubo una comisión dictaminadora que aprobara el proyecto de ley del decreto en cuestión, pese a ser un requisito exigido por el artículo 105 de la Constitución;

iii) Ha sido reglamentado mediante Decreto Supremo 013-2013, cuya Sexta Disposición Complementaria se refiere al personal en situación de retiro pese a que solo es aplicable al personal en actividad;

iv) Vulnera el ámbito de la delegación de facultades otorgado por el Congreso de la República; y,

Vulnera el principio de jerarquía de las normas, instituido en el artículo 51 de la Constitución.

Con relación a los vicios de inconstitucionalidad por el fondo, los demandantes sostienen que el Decreto Legislativo 1132, básicamente, vulnera el principio-derecho a la igualdad, así como los artículos 38, 51 y 138 de la Constitución.

Concretamente, los demandantes indican que los artículos y disposiciones cuestionadas, esto es, los artículos 3, 4, la disposición complementaria derogatoria primera y segunda vulneran el principio de igualdad de oportunidades sin discriminación, el principio de legalidad, el principio de jerarquía normativa, los artículos 10, 24, 26.1, 26.2, 70, 102.1, 103, 168 y 174 de la Constitución.

B.2. ARGUMENTOS PRESENTADOS EXTEMPORÁNEAMENTE POR EL DEMANDADO

Sin perjuicio de que se haya tenido por presentada la contestación de la demanda fuera del plazo concedido por este Tribunal, se dará cuenta a continuación de los argumentos expuestos por el demandado en el escrito de contestación de la demanda presentado con fecha 9 de setiembre de 2016. La Procuraduría Pública del Ministerio de Defensa contradice la demanda argumentando que el decreto legislativo cuestionado no ha incurrido en los supuestos vicios de inconstitucionalidad por la forma y por el fondo.

En lo que respecta a los supuestos vicios de inconstitucionalidad por la forma. El demandado refiere que la expedición del Decreto Legislativo 1132 no ha vulnerado el principio de reserva de ley en la medida que no excluye la posibilidad de delegación a fin de que a través de una norma con rango de ley, como son los decretos legislativos, se puede regular lo relacionado con el pago de remuneraciones.

Asimismo, indica que tampoco se ha quebrantado el procedimiento para su aprobación, porque primero se promulgó la Ley autoritativa 29915, y posteriormente, el Decreto Legislativo 1132.

En cuanto a los supuestos vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandado sostiene que no se ha vulnerado el principio-derecho a la igualdad y a la no discriminación puesto que la no aplicación de la remuneración consolidada, establecida en el Decreto Legislativo 1132, a los pensionistas que pasaron al retiro antes del 10 de diciembre de 2012, y bajo el imperio del Decreto Ley 19846, responde a una lógica de sostenibilidad del sistema previsional y de equilibrio financiero.

En ese sentido, añade que la diferenciación generada por la expedición del Decreto Legislativo 1132 no es subjetiva, sino que es una distinción que establece una diferencia de trato fundada en bases objetivas y razonables relacionadas con la reforma institucional en la escala de ingresos y en las pensiones de militares y policías, realizada a partir del 10 de diciembre de 2012, con carácter general, tal como se expone en la Ley 29915, que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en dichas materias. De tal manera que solo se habría producido dicha afectación si a los pensionistas que adquirieron su derecho a la pensión bajo los alcances del Decreto Ley 19846 se les hubiese atribuido consecuencias jurídicas diferentes a través del referido Decreto Legislativo 1132.

Sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa, el demandado sostiene que ello no ha tenido, toda vez que existe un pronunciamiento del Tribunal Constitucional donde se ndica que tanto el Decreto Legislativo 1132 como el Decreto Legislativo 1133 e han expedido conforme a las facultades conferidas, es decir, «no han infringido la Ley ni han afectado la garantía constitucional de reserva de ley en su promulgación»; y que, en todo caso, en ninguna parte de la demanda se ha indicado de qué manera el Decreto Legislativo 1132 vulnera dicho principio.

Con respecto al principio de legalidad, refiere el demandado que, al encontrarse este regulado en la norma de máxima jerarquía, no resulta necesario que dicho principio se encuentre contemplado en todos los dispositivos legales expedidos por el Ejecutivo o el Legislativo, máxime cuando resulta lógico que estas nuevas normas de inferior jerarquía se encuentran dentro de los parámetros constitucionales, es decir, respetan todos los principios regulados en la Constitución.

Asimismo, el demandado reitera que, a través de la Sentencia 7357-2013-PA/TC, caso Chinchay Murga, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda estableciendo que la entrada en vigencia de los Decretos Legislativos 1132 y 1133, así como del Decreto Supremo 246-2012-EF no supuso un trato desigual en perjuicio del demandante, puesto que el supuesto de hecho en el que este se encontraba (pensionistas del Decreto Ley 19846 que pasaron al retiro antes del 10 de diciembre de 2012) es diferente de los supuestos de hecho en los que se hallan los dos grupos de militares y policías que proponía el demandante como términos de comparación; e indicando además que de la interpretación conjunta los artículos 2, inciso 2, y 174 de la Constitución, no se desprende que los pensionista de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional deban percibir el mismo ingreso mensual que los militares y policías en active , sino más bien que los oficiales de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional que se encuentran en situación sustancialmente idéntica no deben ser objeto de diferenciaciones injustificadas entre sí respecto de sus grados, honores, remuneraciones o pensiones.

Finalmente, con relación a la Primera y la Segunda Disposiciones Complementarias Derogatorias del Decreto Legislativo 1132, el demandado sostiene que la derogación es el procedimiento a través del cual se dejan sin vigencia disposiciones normativas. De rango de ley o inferior. Al respecto, de acuerdo con el demandado, el Poder Legislativo o los organismos encargados de realizar los cambios en las leyes o normas tienen la facultad para promulgar y derogar normas con rango de ley, al igual que el Poder Ejecutivo. Siendo ello así, dicha facultad, a criterio del demandado, implica que se deroguen las normas que resulten incompatibles con el nuevo régimen remunerativo y de pensiones; de lo contrario, se estaría permitiendo la colisión de disposiciones sobre la misma materia. Más aún, el Tribunal Constitucional, a través de la Sentencia 0032-2004-PI/TC ha afirmado que la colisión de dos normas de jerarquía semejante genera que «ley especial deroga ley general», «ley posterior deroga ley anterior»; por ello, si a través de las Disposiciones Complementarias Derogatorias se derogan normas de la misma jerarquía que el Decreto Legislativo 1132, entonces no resultan inconstitucionalidad de dichas disposiciones.

A. FUNDAMENTOS

En el presente caso corresponde analizar los presuntos vicios de inconstitucionalidad en los que habría incurrido el Poder Ejecutivo al expedir el Decreto Legislativo 1132, publicado el 9 de diciembre de 2012 en el diario oficial El Peruano, que aprueba la nueva estructura de ingresos aplicable al personal militar de las Fuerzas Armadas y policial de la Policía Nacional del Perú.

1.- CONSIDERACIONES PREVIAS

2.- Con relación a lo expuesto, corresponde precisar que este Tribunal, en la Sentencia 0008-2016-PI/TC, se ha pronunciando sobre el pedido de declaración de inconstitucionalidad por el fondo de algunas disposiciones del Decreto Legislativo 1132, como es el caso de la Primera y de la Segunda Disposición Complementarias Derogatorias.

3.- A la luz de lo expuesto, este Tribunal debe determinar si, en efecto, la demanda de autos plantea una controversia sustancialmente igual a aquella desestimada en extremo detallado en el párrafo anterior, o si, por el contrario, plantea una controversia constitucional distinta de la que se resolviera precedentemente.

4.- Para ello, este tribunal ha determinado una controversia actual es sustancialmente igual a la resuelta en una sentencia anterior si es que el objeto y el parámetro de control empleados en la sentencia desestimatoria anterior y los que contiene la nueva demanda de inconstitucionalidad son los mismos (Sentencia 0010-2015-PI/TC, fundamento 4).

5.- En todo caso, se advierte que este Tribunal admitió a trámite la presente demanda el 17 de marzo de 2016, publicada en su sitio web el 13 de julio de 2016, cuando la sentencia recaída en el Expediente 0008-2016-PI/TC aún no había sido publicada de conformidad con la Constitución y las leyes. Es por ello que cuando este Tribunal Constitucional admite a trámite la presente demanda, no se había incurrido en la causal de «improcedencia liminar» estipulada en el artículo 104, inciso 2, del Código Procesal Constitucional.

2.- SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL

6.- Como se ha indicado previamente, en relación con los vicios de inconstitucionalidad por la forma, los demandantes sostienen que el Decreto Legislativo 1132: i) Regula materias que la Constitución Política reserva, específicamente, a otra fuente formal del derecho, contraviniendo además el principio de equivalencia; ii) Quebrantó el procedimiento legislativo previsto en la Constitución en la medida que no hubo una comisión dictaminadora que aprobara el proyecto ley del decreto en cuestión, pese a ser un requisito exigido por el artículo 108 de la Constitución; iii) Ha sido reglamentado mediante Decreto Supremo 013-2013, cuya Sexta Disposición Complementaria se refiere al personal situación de retiro pese a que solo es aplicable al personal en actividad; iv) Vulnera el ámbito de la delegación de facultades otorgado por el Congreso de la República; y y) Vulnera el principio de jerarquía de las normas, instituido en el artículo 51 de la Constitución.

7.- Se advierte de lo anterior que los dos primeros cuestionamientos están directamente relacionados con el pleno cumplimiento del artículo 104 de la Constitución y, por conexión, de su artículo 101, inciso 4, lo que de antemano excluye una eventual afectación del artículo 105 en los términos alegados por los demandantes, toda vez que, por tratarse del ejercicio de la atribución dé la legislación delegada, carece de sentido la aplicación del referido artículo 105, relativo a la aprobación del dictamen de una ley por la Comisión del Congreso correspondiente, en el marco del procedimiento regular de expedición de leyes. Por tal razón, el extremo de la demanda relacionado con el cuestionamiento “ii” resulta infundado.

8.- Ahora bien, los cuestionamientos «i» y «iv» coinciden con los supuestos vicios de inconstitucionalidad formal invocados para el caso del Decreto Legislativo 1133 y dilucidados en la Sentencia 0008-2016-PI/TC.

9.- Así, tal y c te indicó en aquella oportunidad, se advierte que, mediante Ley 29915, publicada en el diario oficial El Peruano el 12 de setiembre de 2012. el Congreso de la República delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar por el término de noventa (90) días calendario en materia de fortalecimiento y reforma institucional del Sector Interior y de Defensa Nacional.

[Continúa…]

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