SUMARIO: I.- Introducción; II.– La constitucionalidad de una sanción; III.- Cancelación definitiva del brevete – Infracción M01; IV.- Derechos y principios vulnerados; V.- ¿Qué debe hacer el ciudadano afectado por esta sanción?; VI. – Conclusiones y VII. Recomendaciones.
SINOPSIS: La intención de este lacónico texto radica en ahondar sobre la constitucionalidad de la sanción que trae consigo la inhabilitación definitiva para obtener una licencia de conducir, ya que, posiblemente, genere ciertas vulneraciones a determinados derechos fundamentales de manera permanente. Además, es necesario detallar algunas posibles inconsistencias que contiene la infracción M01 tipificada en el Reglamento Nacional de Tránsito. Todo ello a fin de que se deje de seguir vulnerando los derechos de muchos conductores y ver la posibilidad de redimirlos de la sanción que hasta el día de hoy los acompaña.
PALABRAS CLAVES: sanción M01, cancelación definitiva del brevete, ponderación de derechos, derecho constitucional, – Reglamento de Tránsito, derechos fundamentales, Servicio de Administración Tributaria (SAT)
A propósito de la infracción M01 regulada en el anexo I del Reglamento Nacional de Tránsito del Perú
I. Introducción
Hace algunos años, llegó al estudio jurídico donde trabajo un caso sobre la imposición de una papeleta de tránsito (M01)1. Cuando me asignaron el expediente ya se había admitido la demanda contencioso-administrativa, y lo que se planteaba en ella era que el juez, mediante el uso del control difuso de constitucionalidad, inaplique la norma que contiene la infracción (M01). Las razones que se propusieron al juez para su inaplicación fueron las siguientes: “se vulneraba los derechos constitucionales a trabajar libremente, al libre desarrollo, bienestar y otros vinculados, así como también la vulneración de los principios de igualdad ante ley y de proporcionalidad”, todo ello bajo el contexto de la COVID-19. Muchos dirán, y están en todo su derecho de hacerlo, que la sanción M01 está bien tipificada debido a tanto conductor irresponsable que maneja con presencia de alcohol en la sangre. No obstante, este razonamiento es meramente intuitivo dado que existen situaciones en las debe primar la razonabilidad y proporcionalidad al momento de imponer una sanción, más aún si esta sanción restringe derechos constitucionales de manera permanente.
Ahora bien, es necesario mencionar algunos detalles del caso señalado ut supra, ya que estos servirán para que se aprecie que esta sanción (M01) es muy general y no prevé ciertas situaciones coyunturales. Precisamente, pasamos a señalar los detalles del caso: esta sanción fue impuesta a una persona que recién había cumplido 18 años, un estudiante sin antecedentes de ningún tipo. Solo tenía la presencia de alcohol en su sangre y, si bien sobrepasaba el límite permitido por el Código Penal, este sobrepaso era ínfimo y no limitaba su percepción sensorial de la realidad. Además, el joven había participado de un evento, de manera pasiva, cuya magnitud solo causó daños materiales que no superaban los S/600, tal como se detalla en el acta de audiencia del principio de oportunidad. Asimismo, reconoció su error y resarció el daño material causado.
Si bien puede parecer que intento disminuir la responsabilidad del joven infractor, esa no es mi intención. Como persona formada en derecho, concuerdo en que todo aquel que cometa un delito o una falta debe ser sancionado, pero esta sanción debe ser proporcional a la lesividad de la conducta.
Sin más preámbulo, comenzaré a desarrollar los conceptos necesarios para ahondar en si es constitucional o no esta sanción contenida en el Reglamento Nacional de Tránsito.
II. La constitucionalidad de una sanción
Hoy en día, está de moda hablar de la constitucionalidad del derecho, los derechos fundamentales, entre otros conceptos de los cuales se habla mucho, pero se sabe poco. Esta situación nos lleva a reflexionar sobre cuándo realmente es constitucional aplicar una sanción a un individuo determinado. Como nos regimos bajo un Estado de derecho, para aplicar una sanción deben prevalecer ciertos aspectos muy importantes que la Administración pública debe tomar en cuenta, ya que, de lo contrario, estaría vulnerando derechos fundamentales de los administrados, tales como el derecho a un debido procedimiento o el derecho a la defensa, aspectos que el Tribunal Constitucional ha desarrollado en varias ocasiones.
Debemos saber que, para la creación de una norma que imponga una sanción, esta debe estar previamente establecida en nuestro ordenamiento jurídico mediante una norma con rango de ley. Esta ley debe establecer el supuesto de hecho, donde deberá subsumirse la conducta del individuo o administrado, con la finalidad de aplicar el poder punitivo del Estado.
Por lo tanto, una norma que contiene una sanción es constitucional cuando esta nace de una ley formal, una ley orgánica, un decreto legislativo o un decreto ley. Por ello, se infiere que está proscrito que una norma de rango inferior a las antes mencionadas, como por ejemplo una norma reglamentaria, pretenda asignar, a título de atribución directa, de interpretación de una norma legal o de complemento indispensable, a una persona jurídica de derecho público la competencia sancionadora o señalar qué sanciones puede aplicar sobre los administrados en sede administrativa.
Como señala el catedrático Morón Urbina, ninguna autoridad administrativa podrá crear, por vía reglamentaria, ni menos aún a título de acto administrativo singular, un tipo de sanción, consecuentemente su actuación queda limitada al rol natural de ser aplicador de las modalidades de sanción sobre derechos ciudadanos autorizadas previamente por normas con rango de ley. En este sentido, la norma confirma que la indicación de las penas con que se intenta disuadir a las personas físicas y jurídicas a no cometer infracciones corresponde a las normas con rango de ley, no a la normativa infralegal.2
Aunque hasta aquí hemos tratado de desarrollar ciertos aspectos que pretenden darnos a entender cuándo una sanción es constitucional y, por ende, válida, desde un punto de vista totalmente formal, debemos tener en cuenta que incluso una sanción que nace de una ley podría ser inconstitucional. Un ejemplo de esto es lo que sucedió en la Alemania nazi de Adolf Hitler, quien promulgó el 15 de septiembre de 1935 dos leyes nuevas: la Ley de Ciudadanía del Reich y la Ley para la Protección de la Sangre y el Honor de los Alemanes. Estas leyes fueron promulgadas con total apego a la norma, pero con clara vulneración de los derechos de los judíos de esa época; por ende, eran inconstitucionales.
También figura el caso Marbury versus Madison (1803), que fue una sentencia de la Corte Suprema de EE. UU. que adoptó el criterio de la cláusula de supremacía de la Constitución. Este caso fijó la pauta a nivel jurisprudencial de que una ley puede ser declarada inconstitucional si contraviene la Constitución. No yendo muy lejos, desde un ámbito nacional, el Tribunal Constitucional ha declarado en varias oportunidades, en procesos provenientes de la acción de inconstitucionalidad, que una norma con rango de ley es inconstitucional. Esto ocurre por contravenir la Constitución en la forma o en el fondo.
III. Cancelación definitiva del brevete – infracción M01
La infracción M01 prescribe lo siguiente: “Conducir con presencia de alcohol en la sangre en proporción mayor a lo previsto en el Código Penal, o bajo los efectos de estupefacientes, narcóticos y/o alucinógenos comprobado con el examen respectivo o por negarse al mismo y que haya participado en un accidente de tránsito.” Además, incluye como sanción una multa y la cancelación de la licencia de conducir e inhabilitación definitiva para obtener licencia. Esto nos impulsa a realizar un análisis de la siguiente infracción y ver supuestos que esta infracción no ha previsto.
Si desglosamos la infracción M01, podemos ver que tiene varios presupuestos para que una conducta se subsuma en ella, como son los siguientes: a) conducir con presencia de alcohol en la sangre en proporción mayor a lo previsto en el Código Penal o conducir bajo los efectos de estupefacientes, narcóticos y/o alucinógenos, acción comprobada con el examen respectivo o por negarse a pasar dicho examen y b) haber participado en un accidente de tránsito.
Es decir, de estos dos presupuestos mencionados, podemos configurar tres posibles casos donde una conducta puede subsumirse en dicha infracción. El primer caso se presentaría cuando una persona conduce un vehículo con presencia de alcohol en la sangre mayor a 0.5 gramos por litro y participa de un accidente de tránsito. El segundo caso, cuando una persona conduce bajo los efectos de estupefacientes, narcóticos y/o alucinógenos, hecho comprobado con el examen respectivo, y participa de un accidente de tránsito; y el tercer caso, cuando una persona conduce un vehículo, participa de un accidente de tránsito y se niega a pasar el examen médico respectivo. Es exactamente en estos 3 posibles casos en los que el efectivo policial de tránsito debería aplicar la infracción M01.
De lo mencionado ut supra, habría que preguntarnos lo siguiente: ¿qué significa participar de un accidente de tránsito? ¿Acaso el conductor que maneja con presencia de alcohol en la sangre debe ser el causante del accidente? ¿O también podría ser el hecho de que el conductor que maneja con presencia de alcohol en la sangre no ocasione el accidente, es decir, que lo choquen a él? Desde una interpretación literal de la norma (infracción M01), es claro que lo que se pretende señalar es que, en cualquiera de los dos casos (que choque el conductor o que lo choquen a él), habría la misma sanción. No obstante, esta interpretación es, desde mi punto de vista, errada, puesto que la pretensión de sancionar a un conductor por un hecho que no ha causado sería vulnerar sus derechos fundamentales (me refiero al conductor que no ha ocasionado el accidente de tránsito, pero sí presenta alcohol en su sangre). Además, su conducta se subsumiría al solo hecho de manejar con presencia de alcohol en su sangre, conducta que ya está tipifica en la infracción M023, por lo que aquí claramente habría que ver la forma de que el efectivo policial que pretenda imponer la infracción M01 de manera intuitiva, por el solo hecho de ver un accidente de tránsito y que uno de los conductores presente alcohol en la sangre, no la aplique. Lo más prudente es que, al menos, espere el peritaje que se le hará a los vehículos para determinar la responsabilidad de cada uno de los conductores. No sería justo para el conductor que se le imponga la infracción M01, la cual incluye una sanción que castiga de manera perpetua con la inhabilitación definitiva para obtener licencia de conducir, pena que claramente vulnera los derechos fundamentales y el fin resocializador preventivo del derecho administrativo sancionador.
Otro supuesto que no prevé esta infracción (M01) es el hecho de que un accidente de tránsito puede ser interpretado de varias formas, es decir, no solamente se daría con la colisión de dos o más vehículos o por volcamiento, sino incluso por incendio. Imagínese si un conductor que maneja con la presencia de alcohol en la sangre solo raspa el cerco de un jardín o se le pincha una llanta y por ello se sube a la berma o choca de manera leve contra un árbol. Estos hechos a prima facie calificarían como un accidente de tránsito, por lo que el efectivo policial, al ver que el conductor presenta alcohol en la sangre y ha causado un “accidente de tránsito” por ejemplo, chocar contra un árbol de manera leve, la conducta de este sería subsumible al supuesto de hecho tipificado en la infracción M01. En tal sentido, un daño leve y simple ocasiona para el conductor la inhabilitación definitiva para obtener licencia de conducir. Otro supuesto sería que el vehículo presente una falla mecánica y se incendie. Si el conductor de dicho vehículo presenta alcohol en la sangre, será sancionado por la infracción M01. Es claro que, bajo cualquier supuesto de accidente de tránsito, incluso por aquellos ajenos a la conducta del conductor, este será sancionado por la infracción M01, con lo que se estaría lesionando los derechos fundamentales de todos los ciudadanos que manejan un vehículo, además, deja espacio para que malos efectivos impongan una infracción que no corresponde.
Como se ha venido explicado, esta infracción adolece de ser demasiado ambigua, de no distinguir la lesividad de la conducta y de ser aplicada de manera intuitiva. Por ello, estamos expuestos a ser afectados en cualquier momento por este tipo de sanciones que, a la postre, lo único que causa es la vulneración de derechos fundamentales. Precisamente, en el siguiente apartado se desarrollará qué derechos son los afectados y cómo la Corte Suprema, en casos donde la sanción es similar, ha decidido inaplicarla mediante el control difuso.
IV. Derechos vulnerados
El tema referido a la inhabilitación definitiva para obtener licencia de conducir no es reciente: la Corte Suprema ha emitido pronunciamientos en lo que precisa que aplicar esta sanción (inhabilitación consistente en la cancelación o incapacidad definitiva para obtener autorización para conducir) vulnera varios derechos fundamentales, como el derecho a trabajar libremente, al libre desarrollo de la personalidad y bienestar, y a la protección de la familia. A modo de complemento a este lacónico texto, se señalarán algunos argumentos que esgrime la misma Corte Suprema para manifestar que esta sanción es inconstitucional.
La Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, en la consulta de sentencia caída en el Expediente N.° 17112-2017 Lima, refiere lo siguiente en su considerando décimo:
DÉCIMO.- En tal sentido, la inhabilitación consistente en la cancelación o incapacidad definitiva para obtener autorización para conducir establecida en el artículo 398-B del Código Penal no hace más que vulnerar el derecho fundamental, de relevancia constitucional, a trabajar libremente – del inciso 15 del artículo 2 de la Constitución Política del Estado-, así como el derecho al libre desarrollo y bienestar y a la protección de la familia, y otros vinculados así como de los principios de igualdad ante la ley, de proporcionalidad –en cuanto a la pena- y de resocialización del penado, que proporciona evidencia respecto a la no inhabilitación definitiva para obtener autorización para conducir, establecida expresamente por la norma penal cuya inaplicación es materia de la sentencia, objeto de consulta. Entonces, en el presente caso, estando a la tipificación del hecho como delito de cohecho activo en el ámbito de la función policial en su modalidad dolosa, la inhabilitación definitiva para obtener autorización para conducir establecida en el artículo 398- B de la citada ley, priva y vulnera gravemente el derecho a trabajar libremente, y a su resocialización ante la sociedad, que tiene impacto en la dignidad de la persona humana; todo ello teniendo en cuenta las circunstancias particulares para este caso, por lo que de aplicarle dicha restricción de la inhabilitación definitiva para obtener autorización para conducir se puede considerar como una medida excesiva, desproporcionada que afectaría también a su entorno más cercano y con grave afectación a sus derechos constitucionales.
En ese mismo orden de ideas, la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema, en revisión de Sentencia NCPP N.° 321-2019 Huánuco, precisa lo siguiente en el punto 5.14:
5.14 Este Tribunal Supremo comparte el razonamiento de la Sala Constitucional y Social, toda vez que, en el caso, la medida de cancelación o incapacidad definitiva para obtener autorización para conducir no resulta proporcional desde que, si bien es cierto que se ha sancionado al agente del delito no solo por su contravención de las normas de tránsito, sino del correcto funcionamiento de la administración pública en general, también lo es que el objetivo de la pena impuesta, en clave de su fin resocializador preventivo, se puede conseguir con una medida limitativa de inhabilitación de carácter temporal.
Sexto. Por lo tanto, esta suprema instancia considera prudente declarar fundada la demanda interpuesta por el accionante; en consecuencia, debe dejar sin efecto la medida que dispone la cancelación definitiva de la licencia de conducir y, pronunciándose como instancia, imponer la medida de inhabilitación por el periodo de seis meses para obtener autorización para conducir cualquier tipo de vehículo, y debe comunicarse al Ministerio de Transportes y Comunicaciones el tenor de la presente resolución.
Como se ha podido apreciar, la máxima autoridad del Poder Judicial afirma que la inhabilitación consistente en la cancelación o incapacidad definitiva para obtener autorización para conducir vulnera derechos fundamentales. Entonces, ¿cómo es posible que hasta el día de hoy se siga imponiendo esta sanción a nivel administrativo? Incluso a nivel judicial estamos expuestos a ser sancionados de manera perpetua y, sin exagerar, diríamos que hasta arbitraria, ya que, como se ha mencionado, esta infracción es demasiado ambigua y no regula ciertos supuestos que podrían suceder en cualquier accidente de tránsito. Por otro lado, desde nuestro punto de vista, es casi imposible para el ciudadano promedio recuperar la oportunidad de volver a manejar luego de recibir la sanción contenida en la infracción M01, y esto es por el alto costo que implica ello. Imagínese usted que el ciudadano afectado con esta sanción utilice el brevete como parte de su herramienta de trabajo, para sostener a su familia. Claramente, por lo menos y sin exagerar, este tendrá que litigar al menos tres años en los tribunales, con el gasto por abogados que ello supone. Pero no perdamos la fe en que algún juez pueda cambiar tal situación y nos permita estar tranquilos con la expectativa de que nuestros derechos fundamentales no serán vulnerados.
V. ¿Qué debe hacer el ciudadano afectado por esta sanción?
Si eres una persona que se ha visto afectada por esta sanción, solo tienes un camino: acudir con un buen abogado. Este profesional formado en derecho debe agotar la vía administrativa de la manera más adecuada, para luego, si es que no encuentra solución en esa instancia, acudir a la vía judicial y litigar como corresponde a fin de buscar la nulidad de esta sanción o su inaplicación, claro que esto dependerá del caso en concreto.
Lo más recomendable es que, ni bien se imponga la infracción M01, el perjudicado se contacte con un abogado y trate de evitar que la sanción adquiera firmeza en sede administrativa.
VI. CONCLUSIONES
La sanción de inhabilitación definitiva para obtener licencia de conducir, contemplada en la infracción M01 del Reglamento Nacional de Tránsito en el Perú, presenta diversas deficiencias en su redacción, puesto que es demasiado ambigua y está sujeta a interpretaciones subjetivas. Esta ambigüedad conduce a que situaciones diversas y no necesariamente graves sean castigadas de la misma manera. La falta de claridad en la definición de «accidente de tránsito» y la ausencia de criterios objetivos para determinar la gravedad de la conducta generan incertidumbre y permiten una aplicación arbitraria de la sanción.
Asimismo, la infracción M01 vulnera derechos fundamentales, como el derecho a trabajar libremente, el derecho al libre desarrollo de la personalidad y bienestar, y el derecho a la protección de la familia. En diversos pronunciamientos, la Corte Suprema ha reconocido que esta medida puede ser desproporcionada y afectar gravemente los derechos constitucionales de los ciudadanos.
VII. RECOMENDACIONES
Se hace necesario revisar y reformar la normativa que regula la sanción M01, considerando criterios más objetivos y proporcionados. Además, es fundamental garantizar que cualquier medida sancionadora respete los principios constitucionales y no vulnere innecesariamente los derechos fundamentales de los ciudadanos. La revisión y mejora de estas normativas contribuirá a tener un sistema de tránsito más justo, equitativo y acorde con los principios del Estado de derecho.
Recomendaciones para el ciudadano afectado:
- Buscar asesoría legal de manera
- Agotar la vía administrativa de manera adecuada y
- En caso de no obtener solución en la vía administrativa, acudir a la vía judicial con el respaldo de un
- Evitar que la sanción adquiera firmeza en sede administrativa para ahorrar costos y
En resumen, la sanción de inhabilitación definitiva para obtener licencia de conducir contenida en la infracción M01 del Reglamento Nacional de Tránsito del Perú presenta serias deficiencias desde el punto de vista constitucional y necesita una revisión exhaustiva para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y la proporcionalidad en la aplicación de las sanciones.
1 conducir con presencia de alcohol en la sangre en proporción mayor a lo previsto en el Código Penal, o bajo los efectos de estupefacientes, narcóticos y/o alucinógenos comprobados con el examen respectivo o por negarse al mismo y que haya participado en un accidente de tránsito. [Si es literal, precisar que es así: La norma literalmente refiere lo siguientes: “Conducir…”.]
2 Morón Urbina J. C., LOS PRINCIPIOS DELIMITADORES DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEY PERUANA, Advocatus N.° 13, 2005, pp. 237-238
3 Conducir con presencia de alcohol en la sangre en proporción mayor a lo previsto en el Código Penal, bajo los efectos de estupefacientes, narcóticos y/o alucinógenos, con comprobación por examen respectivo o por negarse al mismo.
