Sumilla. 1. Introducción, 2. El servicio público de transporte, 3. La empresa de transporte como entidad de la administración pública, 4. El pase libre como derecho del policía en el servicio de transporte, 5. La condición del policía como usuario del servicio de transporte, 6. Conclusiones.
I. Introducción
El 1 de enero de 1994 se publicó la Ley 26271, que en su artículo 1, literal a) y artículo 2, señalan:
1. El derecho a pases libres y a pases diferenciados y el derecho a pases cobrados por las empresas de servicio de transporte de pasajeros del ámbito urbano e interurbano del país, sólo se aplicarán tratándose de: a) Miembros de la Policía Nacional y miembros del Cuerpo de Bomberos Voluntarios del Perú; […]
2. Los pases libres son aplicables a los miembros de la Policía Nacional. No se encuentran comprendidos el personal de Sanidad ni especialistas de la Policía Nacional.
De modo concordante, el numeral 10) del artículo 3 del Decreto Legislativo 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú, señala que una de las atribuciones del personal policial es la de “tener pase libre en vehículos de transporte de servicio público”.
La lectura armónica de estas disposiciones revela la existencia de un derecho especial de carácter imperativo, conferido al personal policial, consistente en el pase libre en los servicios de transporte público urbano e interurbano. Dicho derecho impone a las empresas transportistas la obligación correlativa de abstenerse de cobrar tarifa alguna cuando el usuario sea un efectivo policial debidamente identificado.
Bajo ese marco normativo, el presente trabajo tiene por finalidad examinar la condición jurídica del policía cuando utiliza el servicio público de transporte, partiendo de la premisa de que la empresa privada que presta dicho servicio actúa, en ese contexto, como una entidad de la Administración Pública, en tanto presta un servicio público.
Desde esta perspectiva, se sostiene que el policía, al hacer uso del transporte público, no ejerce autoridad ni potestad estatal alguna, sino que actúa como administrado (usuario del servicio), titular de un derecho público subjetivo derivado de la ley, frente a una persona jurídica de derecho privado obligada al cumplimiento de las reglas del servicio público.
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II. El servicio público de transporte
Como explica COTS i VALVERDE[1], citando a Albi, existen actividades cuyo cumplimiento resulta indispensable para la realización y el desenvolvimiento de la interdependencia social (interés público), por lo que su adecuada prestación requiere ser regulada, asegurada y fiscalizada por el poder público.
En consecuencia, aun cuando tales actividades sean desarrolladas por entes privados, su régimen jurídico se encuentra sometido al Derecho Público, por lo que el interés particular cede ante el interés general. Corresponde, por tanto, al legislador, en representación de la sociedad, determinar qué actividades se consideran indispensables y, en consecuencia, calificarlas como servicios públicos.
Bajo esta lógica, tenemos que la Ley 27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre, en el literal e) de su artículo 2, modificado por la primera disposición complementaria modificatoria del Decreto de Urgencia N° 019-2020, define el servicio de transporte de personas como:
Servicio público a través del cual se satisface las necesidades de desplazamiento de los usuarios de transporte, bajo condiciones de calidad, seguridad, salud y cuidado del medio ambiente, haciendo uso del Sistema Nacional del Transporte Terrestre, terminales terrestres, estaciones de ruta u otro tipo de infraestructura complementaria que se considere necesaria para la adecuada prestación del servicio.
Esta definición normativa evidencia que la actividad de transportar personas a cambio de una contraprestación económica constituye un servicio público, cuya regulación se orienta a asegurar la continuidad, calidad y accesibilidad del servicio en beneficio del interés general.
III. La empresa de transporte como entidad de la administración pública
Conforme señala MORON URBINA[2], la función administrativa no es privativa de los estamentos estatales, sino que concurre en su ejercicio también entidades privadas, como aquellas que desarrollan servicios públicos. Esta extensión del ámbito de la función administrativa encuentra sustento en el artículo I de la Ley 27444, al enumerar qué debe entenderse por entidades de la Administración Pública, establece en su numeral 8, lo siguiente:
Se entenderá por entidades de la Administración Pública: […]
- Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Esta disposición reconoce que la titularidad de la función administrativa puede ser compartida, sin que ello implique que el ente privado se transforme en una entidad pública en sentido orgánico. Lo que ocurre, en realidad, es que dichas personas jurídicas se sujetan parcialmente al Derecho Público, en la medida en que ejercen función administrativa o prestan servicios públicos.
En esa línea, habiéndose establecido que el transporte de personas constituye un servicio público, las empresas privadas que lo prestan deben entenderse, a efectos jurídicos, como entidades de la Administración Pública en sentido funcional. En consecuencia, los usuarios del servicio adquieren la condición de administrados, en el marco de una relación jurídico-administrativa regida por las normas y principios del Derecho Administrativo.
IV. El pase libre como derecho del policía en el servicio de transporte
Ahora bien, con la vigencia de la Ley 26271, los miembros de la Policía Nacional –con excepción del personal de sanidad y de los especialistas– gozan de un derecho especial denominado “pase libre”, que consiste en la exoneración del pago de la tarifa correspondiente al servicio público de transporte urbano e interurbano.
No obstante, dado que dicho servicio es prestado por empresas privadas, se desprende que la norma impone una carga jurídica sobre ellas, esto es, la obligación de abstenerse de cobrar a los efectivos policiales debidamente identificados. Se trata, en rigor, de una subvención privada de origen legal, en la medida en que el legislador traslada al transportista un costo que beneficia a un grupo específico de usuarios.
Desde una perspectiva económica, esta figura constituye una externalidad impuesta, en tanto el prestador del servicio soporta un costo sin recibir compensación estatal alguna, lo que implica un costo hundido que, conforme a la lógica del mercado, tenderá a ser redistribuidos entre los demás usuarios. Conforme menciona ESTEVE PARDO[3], los usuarios regulares cargan con un incremento de precio decidido para aminorar el impacto de las obligaciones de servicio público para con los favorecidos.
Ahora bien, este tratamiento diferenciado no es inconstitucional per se. El artículo 103 de la Constitución permite la expedición de leyes especiales cuando así lo exija la naturaleza de las cosas. Y sobre esta base, es que el Tribunal Constitucional, en el Pleno Jurisdcicional 00034-2004-PI/TC, recaído en el Expediente 034-2004-PI-TC, declaró infundada la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 26271, precisando lo siguiente:
[…] el derecho-principio a la igualdad solamente será vulnerado cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable […] en una economía social de mercado hay cargas que se distribuyen entre el ámbito público y el privado; de manera que si el Estado hace una redistribución de parte de esta carga a manos de terceros, esta debe ser razonable y proporcionada […].
De este modo, el Tribunal Constitucional reconoció que la norma no vulnera los principios de igualdad ni de libertad de empresa, pues la redistribución de cargas entre los sectores público y privado es admisible dentro de la economía social de mercado. No obstante, respecto al sustento de la justificación objetiva del trato desigual, el Tribunal Constitucional manifestó:
«la revisión de la legislación en materia de transporte urbano e interurbano da cuenta de que existe un tradicional reconocimiento a determinados sectores de la población (estudiantes, bomberos y policías), que por circunstancias económicas y sociales, necesitan mayores facilidades por parte del Estado para acceder al servicio», asimismo, dio conformidad a los argumentos señalados por la defensa del Estado, al señalar que «En el caso de los bomberos y los policías, el beneficio representa un reconocimiento del desarrollo de labores vinculadas al mantenimiento de la seguridad ciudadana, las cuales, a pesar de su relevancia, cuentan con un mínimo apoyo económico por parte del Estado».
Conviene precisar que el propósito de este trabajo no es cuestionar la constitucionalidad del pase libre policial; sin embargo, si el fundamento que legitimó dicha medida residía en el mínimo apoyo económico que el personal policial percibía en 1994 —año de promulgación de la ley— o en 2006 —fecha de la sentencia del Tribunal Constitucional—, cabe preguntarse si la realidad socioeconómica actual del policía continúa justificando la permanencia de este beneficio legal. Sin perjuicio de ello, mientras la norma se mantenga en el ordenamiento, su cumplimiento resulta obligatorio.
V. La condición del policía como usuario del servicio de transporte
El numeral 2) del artículo 4° del Decreto Legislativo 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú, establece que el personal policial tiene por obligación «ejercer la función policial en todo momento, lugar, situación y circunstancia, por considerarse siempre de servicio».
A partir de dicha disposición, cabe entender que el personal policial se encuentra permanentemente habilitado para ejercer la función policial cuando las circunstancias lo requieran. Sin embargo, este atributo inherente no supone que el policía ejerza efectivamente autoridad en todo momento, sino que tal capacidad permanece latente, sujeta a la concurrencia de una necesidad funcional concreta que legitime su despliegue.
En consecuencia, no todas las acciones de un miembro de la policía son manifestaciones del poder público. En su vida cotidiana realiza múltiples actos de índole particular —como acreedor de una deuda, beneficiario de un servicio de salud o consumidor en un establecimiento comercial— en los cuales se relaciona jurídicamente como cualquier ciudadano, sin ejercer imperium ni prerrogativas de autoridad.
Bajo esa premisa, ni la Ley N.º 26271 ni el Decreto Legislativo N.º 1267 establecen requisitos específicos o condicionantes para el reconocimiento del derecho al pase libre. En consecuencia, la finalidad del desplazamiento resulta irrelevante: el policía puede utilizar el transporte público tanto para fines personales como para el cumplimiento de sus funciones, sin que ello afecte su derecho a la exoneración del pago. Ello contrasta con otros beneficios —como el ingreso gratuito a espectáculos públicos para el cumplimiento de funciones— que sí exigen una vinculación directa con el ejercicio funcional.
Por tanto, cuando el policía aborda una unidad de transporte público, no ejerce poder público sobre la empresa transportista, salvo que surja una situación excepcional que demande su intervención legítima. Es decir, el efectivo policial no actúa como autoridad, sino como usuario del servicio público, amparado por una prerrogativa legal que le exime del pago de la tarifa.
De esta manera, por ejemplo, el numeral 28 del artículo 5 del Reglamento que regula el Régimen Excepcional de otorgamiento o renovación de autorizaciones para la Prestación del Servicio Público de Transporte Regular en el territorio de competencia de la ATU, aprobado mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 203-2023-ATU/PE, reconoce al pase libre como el «derecho de los usuarios a acceder sin cobro alguno al Servicio Público de Transporte Regular»; asimismo, el numeral 48 del citado artículo define al “usuario” como «la persona natural que utiliza el Servicio Público de Transporte Regular».
De esta forma, si el personal policial, como usuario del servicio de transporte público, invoca la ley y exige el respeto de su derecho al pase libre, su conducta no constituye ejercicio de autoridad pública, sino defensa de un derecho subjetivo legalmente reconocido.
Ahora bien, si el personal policial advierte una vulneración flagrante de la ley en su contra, en el marco del pase libre, debe recordarse que la relación jurídica originaria no es de autoridad–ciudadano subordinado, sino de empresa–usuario. En tal contexto, constituiría un ejercicio abusivo de sus atribuciones que el policía invoque su condición de autoridad únicamente para imponer por la fuerza la gratuidad del servicio, trasladando un interés personal al ámbito del imperium, lo que desnaturaliza la finalidad pública que legitima el ejercicio de la función policial.
En todo caso, las autoridades competentes en materia de transporte urbano son las que ostentan la potestad sancionadora frente a tales ilícitos. Así ocurre, por ejemplo, con la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), que en su Tabla de Infracciones aprobada mediante la Resolución de Presidencia Ejecutiva N.º 203-2023-ATU/PE, se tipifica —bajo el código RE46— la infracción consistente en: “Prestar el Servicio sin respetar los pases libres y/o tarifas diferenciadas, aun cuando el usuario presente el carné o documento correspondiente”, la cual podría acarrear una multa de 0.1 UIT para el operador.
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VI. Conclusiones
1. El derecho especial de pase libre en el transporte público urbano e interurbano genera una obligación correlativa para las empresas transportistas, las cuales deben abstenerse de cobrar tarifa alguna al personal policial sin que dichos costos hundidos sean cubiertos por el Estado, por lo tanto, su impacto económico se traslada a los usuarios regulares, configurando una externalidad impuesta en virtud de un mandato legal orientado al reconocimiento del servicio policial.
2. Cuando el personal policial aborda una unidad de transporte público no ejerce su condición de autoridad, sino actúa como un usuario del servicio público, amparado por una prerrogativa legal que le exime del pago de la tarifa.
3. Ante cualquier vulneración del pase libre, el cauce legítimo para su tutela es la vía administrativa, mediante denuncia ante las autoridades competentes en materia de transporte urbano, como la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), que ostenta potestad sancionadora frente a los operadores que incumplan esta obligación legal.
[1] COTS i VALVERDE. Roger. El interés general y la excelencia en los servicios públicos. La elección de la forma de gestión de los servicios públicos municipales. Editorial Almuzara. España. 2017.
[2] MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I. Gaceta Jurídica. Lima. 2021.
[3] ESTEVE PARDO, José. Principios de derecho regulatorio. Servicios económicos de interés general y regulación de riesgos. Marcial Pons. Madrid. 2021.
