Sumario: I. Introducción; II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción disciplinaria?, 2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa, 2.2. Segunda exigencia: adecuada utilización del principio de proporcionalidad, 2.3. Tercera exigencia: tenerse en cuenta que no hay necesidad de seguir un orden de prelación en la aplicación de sanciones disciplinarias, 2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del servidor civil; III. Conclusiones.
I. Introducción
Como es sabido, nuestro ordenamiento regula actualmente un régimen jurídico de derecho disciplinario que se encuentra contenido en Ley 30057, Ley del Servicio Civil (LSC), así como en el Decreto Supremo 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (RLSC) y demás disposiciones jurídicas conexas, mediante las que se desarrolla el actual régimen jurídico del personal al servicio de la administración, bajo criterios de unidad y exclusividad.
En este punto, el legislador determina, siempre dentro de la aplicación del derecho disciplinario, la necesidad de desarrollar los lineamientos aplicables al procedimiento disciplinario que, como es conocido, se erige en el instrumento objetivo por el cual la administración pública, en calidad de empleadora, canaliza sus potestades disciplinarias.
Ahora bien, pese a contarse con dicha regulación jurídica, no resulta del todo claro cómo es que se debe proceder a la graduación de las sanciones a imponerse en el curso de dichas potestades disciplinarias, desarrolladas en el artículo 91° de la LSC. Con este propósito nos abocamos a ofrecer algunos alcances sobre una adecuada forma de proceder.
II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción disciplinaria?
A través del artículo 91° de la LSC podemos verificar que el legislador ha recogido la figura de la graduación de la sanción disciplinaria, y ha incluido en esta importantes exigencias de carácter sustantivo que deben verse satisfechas a efectos de asegurar un adecuado procedimiento disciplinario. Cabe, entonces, reparar en la adecuada utilización de dichas exigencias a las cuales nos abocamos en los puntos siguientes:
2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa
La primera descansa en la necesidad de producir una adecuada motivación administrativa. En este sentido, este artículo 91° resalta la necesidad de dar razones justificativas en cuanto respecta a la aplicación de las sanciones («los actos de la Administración Pública que impongan sanciones disciplinarias deben estar debidamente motivados de modo expreso y claro […]»), pues estas inciden gravosamente, sobre el derecho al mantenimiento en la función pública.
De esta manera se encuentran proscritas fórmulas jurídicas ambiguas o que dan por ciertos hechos a partir de conjeturas, siendo necesario que deba existir consonancia entre los eventos-origen de la falta disciplinaria y la sanción proyectada sobre el personal al servicio de la administración («[…] identificando la relación entre los hechos y las faltas […]»). Sumando a lo sostenido, la prosecución de las demás líneas básicas («[…] y los criterios para la determinación de la sanción establecidos en la presente ley») asentadas en la LSC.
Teniendo presente lo señalado, la motivación debe constituirse en un ejercicio de esfuerzo del intelecto para ayudar a formar la decisión disciplinaria lo que obliga a descartar meros argumentos subsuntivos.
2.2. Segunda exigencia: adecuada utilización del principio de proporcionalidad
En el párrafo segundo del artículo 91° descansa la plena exigibilidad del principio de proporcionalidad («la sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad […]»), lo que si bien vuelve a reiterar el espacio de carácter discrecional que se deposita en la evaluación de los conceptos jurídicos indeterminados de la magnitud de las faltas[1] y de la gravedad[2] hace necesaria una verdadera operación de razonabilidad y proporcionalidad como lo reclama el Tribunal Constitucional:
Al respecto, este Colegiado considera que el establecimiento de disposiciones sancionatorias, tanto por entidades públicas como privadas, no puede circunscribirse a una mera aplicación mecánica de las normas, sino que se debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en cada caso concreto, tomando en cuenta los antecedentes personales y las circunstancias que llevaron a cometer la falta. El resultado de esta valoración llevará a adoptar una decisión razonable y proporcional.
(…) A su vez, el principio de razonabilidad conduce a una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad.
(…) En este sentido, el análisis de la razonabilidad de una medida implica determinar si se ha dado:
a. La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.
b. La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los «antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.
c. Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso.[3]
2.3. Tercera exigencia: tener en cuenta que no hay necesidad de seguir un orden de prelación en la aplicación de sanciones disciplinarias
La misma parte del artículo 91° de la LSC establece que no hay que seguir un necesario orden o prelación al momento de emplear las sanciones («[…] su aplicación no es necesariamente correlativa ni automática […]»), lo que no constituye el quiebre del principio de proporcionalidad por estarle permitido al legislador optar por dicha fórmula de protección del interés público que se encuentra involucrado en las infracciones disciplinarias. Sin embargo, para efectos de no caer en una inconstitucionalidad del caso concreto mediante control difuso judicial, debe guardarse la necesaria consonancia entre el proceder público disciplinario y los incisos a) al i) del artículo 87°[4].
Ahora bien, el que no se siga siempre un correlativo o automático orden en las sanciones no constituye una autorización para que la autoridad disciplinaria opere arbitrariamente. Aquí se necesita un claro ejercicio de la racionalidad de la potencial sanción a asumirse de modo que se entienda que con ella se otorgará una adecuada respuesta a la conducta infractora.
A su vez, cabe exigir cabalmente que la organización jurídico-pública que tramita el procedimiento disciplinario opere razonable y proporcionalmente, ya que esta exigencia no puede utilizarse sino sopesando las demás. Bien podríamos sostener, en este extremo de nuestro análisis, que ella no opera sino en la medida en que se ha procedido a hacer el cabal escrutinio de las exigencias restantes para que la administración pública empleadora no caiga en arbitrariedad.
2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del servidor civil
Un aspecto que debe contemplarse para un adecuado manejo de las potestades disciplinarias es que las autoridades del procedimiento se encuentran en obligación de analizar el desempeño del personal como criterio de valoración de la conducta calificada como infracción («[…] En cada caso la entidad pública debe contemplar no sólo la naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor […]») a los que se acompaña los criterios regulados en los ya invocados incisos a) al i) del artículo 87°.
Entonces, del concepto jurídico indeterminado, ligado a los antecedentes del servidor, se extrae la necesidad de valorar la presunción de inocencia, así como la necesidad de la razonabilidad de la decisión disciplinaria, de modo tal que los comportamientos previos, constitutivos en su momento de faltas disciplinarias, abonen en la determinación de la potestad disciplinaria.
III. Conclusiones
Puede verse que la construcción del artículo 91° de la LSC es un medio adecuado para que las autoridades del procedimiento disciplinario actúen en uso de sus potestades, limitando, al mínimo, toda posibilidad de cometer abusos contra los servidores civiles que se encuentran inmersos en este procedimiento.
Queda por sostener que, conforme se advierte de la redacción del artículo 91° de la legislación de servicio civil, la graduación sancionatoria se abre paso como una fórmula elástica ligada necesariamente a las exigencias antes señaladas, que asumiendo el papel de poderosos elementos jurídicos, controlan el ejercicio de dicha potestad disciplinaria al interior de las organizaciones jurídico-públicas.
[1] STC N° 2192-2004-AA/TC, fundamento 20 (Gonzalo Antonio Costa Gómez & Martha Elizabeth Ojeda Dioses vs. Municipalidad Provincial de Tumbes): “En el presente caso debe observarse, además, que el propio Decreto Legislativo N.° 276, en su artículo 27°, establece que: «(…) los grados de sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad (…) debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también los antecedentes del servidor (…)». Esto implica un claro mandato a la administración municipal para que, en el momento de establecer una sanción administrativa, no se limite a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino «en cada caso» y tomando en cuenta «los antecedentes del servidor». Por tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando menos:
a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.
b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa relación con sus protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los «antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.
c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso”.
[2] “Si, conforme lo establece el artículo 108° del Reglamento Interno de Trabajo, son cuatro los tipos de medidas disciplinarias: amonestación verbal, amonestación escrita, suspensión temporal sin goce de remuneraciones y despido, y las mismas deben ser aplicadas tomando en cuenta los hechos, la gravedad de las faltas y los antecedentes del trabajador, resulta absolutamente desproporcionado e irrazonable, por decir lo menos, que, por los hechos denunciados, se proceda de inmediato y sin elemento de ponderación, a aplicar al recurrente la más grave de las medidas sancionatorias. Tal circunstancia, a juicio de este Colegiado, tergiversa los alcances del debido proceso, no solo en términos formales, sino fundamentalmente sustantivos”: STC N° 1058-2004-AA/TC, fdm. 8 (Rafael Francisco García Mendoza vs. Empresa de Servicios Postales del Perú S.A., SERPOST S.A.).
[3] STC N° 00535-2009-PA/TC, fundamentos 13, 15, 16 y 18 (Rodolfo Luis Oroya Gallo vs. Universidad San Ignacio de Loyola) y STC N° 00114-2011-PA/TC, fdm. 13 y 14 (Roberto Nieves Albán vs. Telefónica Centros de Cobro S.A.C.).
[4] Al efecto, el artículo 87° de la LSC, referido a la determinación de la sanción a las faltas, precisa que la sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la existencia de las condiciones siguientes: a) Grave afectación a los intereses generales o a los bienes jurídicamente protegidos por el Estado. b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su descubrimiento. c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente. d) Las circunstancias en que se comete la infracción. e) La concurrencia de varias faltas. f) La participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas. g) La reincidencia en la comisión de la falta. h) La continuidad en la comisión de la falta. i) El beneficio ilícitamente obtenido, de ser el caso.
