Sumario: 1. Introducción. 2. Concepto legal de predios estatales. 3. Naturaleza jurídica: ¿propiedad o dominio? 4. Conclusiones.
1. Introducción
Los predios estatales constituyen un ingente, valioso y estratégico recurso, con aptitud para servir a la ejecución de políticas de fomento de la inversión pública y privada, y para satisfacer las necesidades operativas de las entidades públicas, entre otras oportunidades y finalidades de interés público que redundan en el progreso social y económico del país. En este contexto, desde el plano jurídico, el derecho que ostenta el Estado sobre sus predios constituye la categoría jurídica fundamental a partir de la cual se erigen los principios, garantías, instituciones, mecanismos y técnicas que configuran la arquitectura del Derecho de los Predios Estatales, como rama del Sistema Jurídico que regula estos bienes y que asume el permanente desafío de aprovechar las oportunidades indicadas.
En el presente ensayo se abordará la naturaleza de la situación jurídica subjetiva que el Estado y las entidades públicas detentan sobre los predios que les pertenecen.
2. Concepto legal de predios estatales
La más cercana aproximación a lo que podemos identificar como un concepto legal de predios estatales la encontramos en el artículo 3 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante “LGSNBE”), aprobado por Decreto Supremo N° 019-2019-VIVIENDA. La indicada disposición prescribe:
Artículo 3.- Bienes estatales
Para los efectos de esta Ley, los bienes estatales se circunscriben a los predios, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública [resaltado añadido] que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales, independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan, conforme se establezca en el Reglamento.
Del citado texto legal, puede extraerse un concepto legal de predios estatales, entendidos como los predios que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública. De dicho concepto destaca, en primer lugar, que si bien los supuestos de predios del Estado y predios de entidades públicas están ambos comprendidos legislativamente en el conjunto de los predios estatales, se encuentran discriminados entre sí. Sin embargo, naturalmente, ello no significa que se niegue que las entidades públicas sean parte del Estado. Por el contrario, es importante resaltar que el Estado está compuesto por un complejo articulado de entidades públicas, que constituyen su necesaria concreción para ejecutar las obligaciones, competencias y atribuciones a su cargo[1]. Por tanto, todas las entidades públicas, incluyendo a los Gobiernos Regionales y Locales, son manifestaciones del Estado.
No obstante toda entidad pública es una manifestación concreta del Estado Peruano, tanto la LGSNBE, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA, y demás normas complementarias y conexas, diferencian los predios del Estado de los predios de las entidades públicas, únicamente con la finalidad de determinar distintas competencias para su gestión. En ese sentido, se consideran predios del Estado aquellos que cuentan con títulos jurídicos (normas legales, actos administrativos, negocios jurídicos o sentencias judiciales) a nombre del Estado como tal, o bien a nombre del Fisco, Supremo Gobierno, Hacienda Pública, Dirección General de Bienes Nacionales u otra entidad que haya tenido a su cargo la administración de los bienes del Estado[2]. Por su parte, se consideran predios de entidades públicas aquellos que cuentan con títulos jurídicos a nombre de una entidad pública en específico.
Del concepto legal de predios estatales resalta, en segundo lugar, la utilización de la locución titularidad para referirse a la situación jurídica subjetiva que el Estado o las entidades públicas detentan sobre los predios que les pertenecen, lo cual no resulta acertado. En efecto, desde una perspectiva sistemático-dogmática se ha establecido claramente el concepto de titularidad como la pertenencia o correspondencia de una situación jurídica subjetiva, cualquiera que fuese esta, a un determinado sujeto de derecho (véase, por todos: Escobar, 2002, para más detalles). En ese sentido, un sujeto puede ser titular de un derecho de propiedad, como también puede ser titular de un derecho de superficie, usufructo, de crédito, etcétera. Es decir, la titularidad constituye un concepto relacional que une dos polos: por un lado, a una situación jurídica subjetiva, y por otro, al sujeto de derecho al que le corresponde aquella. Por tanto, no resulta feliz utilizar el concepto de titularidad para describir o identificar la situación jurídica subjetiva que el Estado o las entidades públicas detentan sobre los predios que les pertenecen. Cuál es entonces la naturaleza de la situación jurídica subjetiva que el Estado o las entidades públicas ejercen sobre sus predios, es el asunto al cual nos avocaremos a continuación.
3. Naturaleza jurídica: ¿propiedad o dominio?
Ahora bien, del dato positivo, se advierte que la LGSNBE y su Reglamento en su tejido normativo hacen referencia indistintamente a predios de propiedad del Estado y a predios de dominio del Estado. Aquilatemos a continuación tal aproximación legislativa.
Según la concepción contemporánea, el derecho de propiedad constituye la síntesis de todas las prerrogativas posibles que un sujeto puede ejercer sobre un objeto (tales como el uso, el disfrute, la modificación, la realización de actos de mera administración, la constitución de otros derechos reales, etcétera), deviniendo así en la pertenencia más intensa de un objeto a un sujeto (Gonzales, 2013, pp. 779-786). La perspectiva sistemático-dogmática reconoce al derecho de propiedad como una situación jurídica subjetiva de ventaja activa, del subconjunto derecho subjetivo, y que constituye la especie paradigmática de los derechos reales.
Finalmente, se ha destacado como notas características del derecho de propiedad las siguientes: (a) se trata de un derecho real, comoquiera que el interés —privado o público— se satisface a través de un objeto; (b) es un derecho absoluto, al constituir la suma de todas las prerrogativas posibles sobre un objeto, y por ello, es el derecho real de contenido más amplio; (c) constituye un derecho exclusivo, toda vez que su titularidad corresponde a un solo sujeto o grupo de sujetos definidos (en el caso de la copropiedad), en oposición al resto; y (d) es un derecho perpetuo, es decir, tiene vocación de perdurar indefinidamente a favor de su titular.
Dentro de tal concepción, no existe obstáculo alguno en advertir que el Estado detenta un derecho de propiedad sobre sus predios, como situación jurídica que sintetiza todas las prerrogativas posibles que puede ejercer sobre ellos y que fluyen de la normativa jurídica que disciplina los predios estatales. En este orden de ideas, es importante destacar que aun cuando el origen y desarrollo del derecho de propiedad tuvieron lugar en el seno del Derecho Privado —como tantas otras instituciones de superlativa relevancia—, en el estado actual de la evolución jurídica, se revela como una institución lógico-jurídica general, esto es, un supraconcepto que pertenece a la Teoría General del Derecho, de modo tal que el derecho de propiedad estatal constituye una especie de dicho género, del cual también participa el derecho de propiedad privada.
Claro está, a diferencia de los privados, el Estado siempre ejercitará su derecho de propiedad para la satisfacción del interés público, sea de modo inmediato o mediato (Vásquez, 2008, p. 275). El interés público se verá satisfecho de forma inmediata cuando los predios estatales se encuentren destinados a servir directamente a la ciudadanía, a través de un uso público (playas, plazas, parques, etcétera) o a través de la prestación de servicios públicos (instituciones educativas, hospitales, cuarteles, etcétera). A su vez, el interés público se verá satisfecho de forma mediata cuando su gestión redunde en el bienestar general de forma indirecta, por ejemplo, cuando los predios estatales son materia de arrendamientos y ventas mediante subastas públicas, generando ingresos que serán posteriormente invertidos por el Estado para fines públicos. La permanente y necesaria predeterminación de los predios estatales al servicio del interés público constituye la premisa que justifica un régimen jurídico que impone una serie de parámetros, directrices, y en algunos casos, restricciones, para su gestión, lo cual, lejos de negar la naturaleza del derecho de propiedad, lo único que hace es evidenciar una modulación de este supraconcepto para su armónica y adecuada inserción en el Derecho Administrativo, lleno de exorbitancias, potestades regladas y discrecionales, y fundamentado en el principio de legalidad.
En virtud de lo expuesto, reafirmamos que la situación jurídica que el Estado detenta sobre sus predios se encuadra perfectamente dentro de la noción y características de un verdadero derecho de propiedad. Finalmente, el Tribunal Constitucional se adhirió a la tesis expuesta cuando expresó lo siguiente:
Vista la existencia de una variada e ilimitada gama de bienes sobre los que puede configurarse la propiedad (urbanos, rurales, muebles[,] inmuebles, materiales, inmateriales, públicos, privados, etc.), puede hablarse de diversos estatutos de la misma, los que, no obstante asumir matices particulares para cada caso, no significan que la propiedad deje de ser una sola y que, por lo tanto, no pueda predicarse respecto de la misma elementos de común configuración [Sentencia del 25 de enero de 2005, recaída en el Expediente Nº 3773-2004-AA/TC, fundamento 3].
4. Conclusiones
Sin perjuicio de la terminología utilizada por la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento, la situación jurídica que el Estado detenta sobre sus predios se encuadra perfectamente dentro de la noción y características de un verdadero derecho de propiedad, como situación jurídica que sintetiza todas las prerrogativas posibles que puede ejercer sobre ellos y que fluyen de la normativa jurídica que disciplina los predios estatales. En este orden de ideas, aun cuando el origen y desarrollo del derecho de propiedad tuvieron lugar en el seno del Derecho Privado, en el estado actual de la evolución jurídica, se revela como una institución lógico-jurídica general, esto es, un supraconcepto que pertenece a la Teoría General del Derecho, de modo tal que el derecho de propiedad estatal constituye una especie de dicho género, del cual también participa el derecho de propiedad privada.
Claro está, a diferencia de los privados, el Estado siempre ejercitará su derecho de propiedad para la satisfacción del interés público, sea de modo inmediato o mediato. La permanente y necesaria predeterminación de los predios estatales al servicio del interés público constituye la premisa que justifica un régimen jurídico que impone una serie de parámetros, directrices, y en algunos casos, restricciones, para su gestión, lo cual, lejos de negar la naturaleza del derecho de propiedad, lo único que hace es evidenciar una modulación de este supraconcepto para su armónica y adecuada inserción en el Derecho Administrativo, lleno de exorbitancias, potestades regladas y discrecionales, y fundamentado en el principio de legalidad.
Referencias
- Escobar, F. (2002). Mitos en torno al contenido del derecho de propiedad (Análisis crítico del artículo 923 del Código Civil). En Teoría General del Derecho Civil —5 ensayos— (pp. 219-251). Lima: ARA.
- Gonzales, G. (2013). Tratado de Derechos Reales (3a ed.). Lima: Jurista.
- Jiménez, R. (2000). Compendio de Legislación. Propiedad Estatal (2a ed.). Lima: Arial.
- Vásquez, W. (junio, 2008). Acerca del dominio público y el dominio privado del Estado. A propósito de sus definiciones en la nueva Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y su Reglamento. Derecho & Sociedad, 30, pp. 272-283.
MARCO L. OBANDO FERNÁNDEZ
Abogado por la PUCP. Egresado de la Maestría en Gestión Pública de la USMP. Especialista en Saneamiento y Gestión de Predios Estatales, con más de 9 años de experiencia profesional en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Conferencista y capacitador a nivel nacional en innumerables eventos sobre la indicada materia. Autor de diversos artículos sobre el régimen jurídico de la propiedad estatal publicados en revistas especializadas. Correo: [email protected]
* El presente constituye un fragmento actualizado y revisado del artículo: Obando, M. (octubre, 2019). El derecho de propiedad predial estatal. Reflexiones en torno a la categoría jurídica y su régimen legal. Actualidad Jurídica, 311, pp. 35-53.
Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.
[1] Como señala Jiménez (2000): “La organización administrativa y funcional del Estado adopta una serie de facetas y segmentos, que a la luz de sus objetivos y finalidades, resultan necesarios para su puesta en práctica y consiguiente entendimiento. Términos tales como el de ‘Administración Pública’, ‘Nación’, ‘Poder Ejecutivo’, ‘Gobierno Central’, ‘Sector Público Nacional’, ‘Gobiernos Locales’ o ‘Gobiernos Regionales’, por mencionar los más significativos, pueden proyectar una idea del necesario deslinde que el operador y la comunidad en general deben enfrentar para un mejor acierto temático. El Estado, como tradicionalmente es conocido, para adoptar visos de existencia material y tangible a la luz del Derecho, debe desplegar una serie de ejercicios funcionales a través de organismos públicos y entidades determinadas, quienes tendrán a su cargo la realización de los fines estipulados en sus correspondientes estatutos de creación. Es decir, cada competencia, cada atribución, requiere ser asumida por una entidad pública individual, la cual a su vez deberá estar debidamente representada por sus funcionarios públicos, quienes investidos legalmente de prerrogativas, desarrollarán como derecho material el derecho subjetivo del que es titular la comunidad en general” (p. 14).
[2] Véase: la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la LGSNBE, aprobado por Decreto Supremo N° 008-2021-VIVIENDA.
