Mediante la Resolución 151-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral recalcó que las medidas de requerimiento no están condicionada a la subsanación de infracciones.
Un empleador fue sancionado por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la entrega a los representantes de los trabajadores de información sobre la situación económica financiera, social y demás pertinentes de la empresa y por no cumplir con la media de requerimiento de fecha de 30 de diciembre de 2020.
La inspeccionada señaló que es falso que no cumplió con la medida de requerimiento, pues
cumplió con la obligación legal, motivo por lo cual lo solicitado en la medida inspectiva
de requerimiento carece de asidero fáctico, como jurídico.
El Tribunal señaló que no resulta consistente el condicionar la validez de la medida de requerimiento a la subsanación de infracciones cuyo daño sobre los derechos e intereses tutelables sea “reversible”.
De esta manera el recurso se declara fundado.
Fundamentos destacados: 6.5 Sin embargo, se presenta la cuestión sobre si la validez de las medidas de requerimiento se encuentra supeditada, naturalmente, a que el ilícito cometido por el sujeto inspeccionado posea carácter subsanable. A propósito del concepto de subsanación de las infracciones administrativas laborales, este implica un estado de reversión de la afectación al derecho conculcado por el comportamiento del que es imputable al empleador. En ese contexto, nos encontraremos frente a una infracción insubsanable cuando, pese a las acciones del titular de la falta, se advierta la imposibilidad de retornar al estado fáctico anterior a la consumación de los efectos ilícitos de la conducta pasible de sanción.
6.6 En relación con la subsanación, las medidas inspectivas de requerimiento han sido objeto de la reglamentación de la SUNAFIL a través del segundo párrafo del punto 7.15.1 de la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (aprobada por Resolución de
Superintendencia Número 216-2021-SUNAFIL), que reza: “En las medidas de requerimiento, los Inspectores actuantes detallan y describen de forma clara, precisa y concisa los hechos o actos constitutivos de incumplimientos sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo, los trabajadores afectados, las normas vulneradas, el respectivo numeral del RLGIT que tipifica los hechos como infracciones, los periodos de comisión de las infracciones y la obligación normativa que exige su cumplimiento. Dichas medidas únicamente son emitidas cuando las infracciones constatadas son de naturaleza subsanable, lo que significa que los efectos de la vulneración del derecho o del incumplimiento de la obligación, pueden ser revertidos.”
6.7 A criterio de esta Sala, no resulta consistente el condicionar la validez de la medida de requerimiento a la subsanación de infracciones cuyo daño sobre los derechos e intereses tutelables sea “reversible”, pues, conforme con el Principio de Legalidad, tanto la LGIT como el RLGIT han reconocido que la imposición de medidas de requerimiento y su ejecución se produce sin perjuicio de las multas correspondientes. Esto es, se aplican a supuestos subsanables e insubsanables. La Directiva citada en el considerando anterior, entonces, resulta ejecutable como un lineamiento que puede ser invocado para propugnar la eficacia de las diversas medidas inspectivas de las que los fiscalizadores pueden servirse para cumplir su función, conforme con un correcto entendimiento de la jerarquía de las normas concurrentes.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 151-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 019-2021-SUNAFIL/IRE-PAS
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE PASCO
IMPUGNANTE: NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 035-2021-SUNAFIL/IRE-PAS
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 035-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 11 de agosto de 2021.
Lima, 15 de febrero de 2022
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 035-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 11 de agosto de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 504-2020-SUNAFIL/IRE-PAS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 001-2021- SUNAFIL/IRE-PAS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 019-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IC, de fecha 15 de enero de 2021, notificada el 19 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del inciso 2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006- TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 022-2021-SUNAFIL/IRE-PAS/SIAI-IF, de fecha 04 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 00080-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de fecha 21 de abril de 2021, notificada el 23 de abril de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 157,810.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
– Una infracción GRAVE a las relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la entrega a los representantes de los trabajadores de información sobre la situación económica financiera, social y demás pertinentes de la empresa, durante el procedimiento de negociación colectiva, tipificada en el numeral 24.9 del artículo 24 del RLGIT, ascendente a S/ 56,158.00
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento de fecha 30/12/2020, ampliado con fecha 08/01/2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 101,652.00.
1.4 Con fecha 14 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 00080-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-PAS, de 21 de abril de 2021, argumentando lo siguiente:
– La resolución apelada indica que, de los hechos comprobados por el inspector, se llega a la conclusión que su representada no cumplió con la instalación de las reuniones de Trato Directo que la Ley de Relaciones Colectivas exige. Debe tomarse en cuenta que estas obligaciones en ningún momento formaron parte del Procedimiento Inspectivo de Trabajo y nunca se les solicitó información respecto de su cumplimiento, pese a ello se concluye que su representada no cumplió con instalar la etapa de trato directo de la negociación colectiva periodo 2020-2021, acoge la propuesta de multa contenida en el acta de infracción, incumplimiento que no guarda ninguna relación con la base legal descrita, sumado a ello no cita ninguna base legal para justificar la sanción propuesta.
– Se pronuncian que la inspección del trabajo verificó el cumplimiento del art. 57 del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (en adelante, el TUO de la LRCT), pese a ello con la emisión de la resolución apelada, no cabe duda que la intención de la autoridad sancionadora es utilizar como base legal el art. 55 de la misma norma, el cual no está relacionado con la inspección de trabajo, poniendo en evidencia una contradicción, este error meramente formal, limitándose la Sub Intendencia de Resolución a citar el contenido del Informe Final de Instrucción, sin realizar ningún tipo de verificación y revisión, lo cual afecta el debido procedimiento.
– La resolución apelada es nula, por incumplir con los principios del procedimiento inspectivo, contraviniendo el principio de legalidad, del debido procedimiento y a la debida motivación de las resoluciones, pues se les imputa supuestos incumplimientos que nunca fueron verificados y de los cuales nunca se les solicitó información.
– La resolución apelada solo indica que no se ha acreditado la instalación de la etapa de trato directo dentro del plazo de 10 días calendario de presentado el pliego de reclamos por el Sindicato Unitario de Trabajadores Mineros y Metalúrgicos de la Empresa Nexa Resources El Porvenir S.A.C. (en adelante, el Sindicato), sin pronunciarse respecto de los documentos aportados en el procedimiento, como la carta de fecha 16 de diciembre de 2020, en la que se condiciona el inicio de las negociaciones a un otorgamiento de facilidades.
– La resolución apelada no ha tomado en cuenta la carta dirigida al Secretario General del Sindicato y adjuntada al correo electrónico, de fecha 14 de octubre de 2020, en la que consta la invitación para una reunión virtual a través de una video conferencia, sin embargo, la autoridad de trabajo no se pronuncia respecto a estos medios probatorios, sin explicar el motivo por el cual dicha documentación no acredita de manera suficiente lo imputado.
– El deber de negociar es tanto de su representada como del Sindicato, no siendo posible de que por medio de una interpretación personal de la Autoridad Administrativa se les atribuya exclusivamente la responsabilidad, no solo ilegal sino irrazonable y desproporcionada de no haber instalado la negociación de trato directo.
– El no haber cumplido con la medida de requerimiento, es falso, pues su representada ha cumplido con la obligación legal, motivo por lo cual lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento carece de asidero fáctico, como jurídico.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 035-2021-SUNAFIL/IRE-PAS, de fecha 11 de agosto de 2021[2], la Intendencia Regional de Pasco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
– De la revisión de autos se observa que la autoridad de primera instancia ha emitido pronunciamiento, respecto a lo alegado en el punto 2, numeral 2.1 de la resolución apelada, concluyendo que la impugnante es efectivamente responsable, dado que no ha venido cumpliendo en la fecha oportuna con instalar la etapa de trato directo de la negociación colectiva periodo 2020-2021, dentro del plazo de los (10) días calendarios de presentado el pliego de reclamos, habiendo transcurrido a la fecha más de dos meses de la primera invitación a reunión; asimismo el convenio colectivo del acotado sindicato, tiene vigencia y sigue subsistente del 28/10/2020 al 27/10/2021.
– Respecto a sus descargos del punto 2.2 al punto 2.4, la autoridad de primera instancia ha ponderado la valoración de los descargos, el hecho que el sindicato, haya interpuesto denuncia laboral de carácter administrativo, por incumplimiento del convenio colectivo, el mismo no excluye el ejercicio de la labor inspectiva, ya que al detectarse una falta se expidió la respectiva medida de requerimiento, pues el sindicato busca el cumplimiento de un derecho socio laboral adquirido, por lo que SUNAFIL a través de la inspección del trabajo, está habilitada para exigir el cumplimiento de las normas sociolaborales y la inspeccionada se encuentra obligada a cumplir con dicha normativa en salvaguarda del orden público, por lo que el argumento de la inspeccionada en el extremo de la contravención al debido procedimiento, carece de sustento, ya que el inspector actuante y la autoridad instructora aplicaron correctamente los fundamentos de dicho principio, así como el de la legalidad.
– En base al art. 57 del TUO de la LRCT, se le requirió a la impugnante para adoptar las medidas necesarias con el fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones para la solución del pliego de reclamos periodo 2020-2021, concediéndoles el plazo de tres (03) días para acreditar dicho requerimiento, sin embargo la impugnante exhibió el convenio colectivo de fecha 28/08/2020, celebrado con su sindicato, periodo 2019-2020, CD del audio de la reunión llevada a cabo con su sindicato el 08/01/2021, no acreditando el cumplimiento de la medida inspectiva de fecha 30/12/2020, siendo ampliado dicho requerimiento para el 08/01/2021, no cumpliendo la impugnante, con lo requerido mediante dicha medida inspectiva.
1.6 Con fecha 07 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Pasco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 035- 2021-SUNAFIL/IRE- PAS
1.7 La Intendencia Regional de Pasco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 00033-2021- SUNAFIL/IRE-PAS/SIRE, recibido el 07 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013 TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), detallan el marco normativo vinculado a la competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Conforme a lo anterior, el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2066-TR, y sus normas modificatorias”.
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV.DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C.
4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 035-2021- SUNAFIL/IRE – PAS, emitida por la Intendencia Regional de Pasco, en la cual se confirmó la sanción impuesta por el monto de S/ 157,810.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción tipificada como MUY GRAVE, en materia a la labor inspectiva, prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución, el 17 de agosto de 2021.
4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por NEXA RESOURCES EL PORVENIR S.A.C.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento de las siguientes materias: Relaciones Colectivas (Sub materia: Libertad Sindical – Licencia Sindical, Cuota Sindical, entre otros).
[2] Notificada el 16 de agosto de 2021
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] “Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
