TEDH: Destituir a fiscal por sus declaraciones lesiona el principio de independencia funcional [Kövesi vs. Rumania]

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Fundamentos destacados:  208. Además, el procedimiento para la remoción de la demandante del cargo de fiscal jefe de la DNA fue iniciado por el Ministro de Justicia el 23 de febrero de 2018 (ver párrafo 18 anterior), un poco más de un año y dos meses
antes de que finalizara el plazo fijo de su mandato aplicable según la legislación vigente en el momento de su nombramiento (16 de mayo de 2019; véase el párrafo 8 anterior). Aunque la demandante permaneció como fiscal, finalmente fue destituida de su cargo como fiscal jefe el 9 de julio de 2018 (véase el párrafo 67 anterior) antes del final de su mandato. Esta destitución y las razones que la justifican difícilmente pueden conciliarse con la consideración particular que debe darse a la naturaleza de la función judicial como rama independiente del poder del Estado y al principio de independencia de los fiscales que, según el Consejo de Europa y otros instrumentos internacionales, es un elemento clave para el mantenimiento de la independencia judicial (véanse los párrafos 90 a 93 anteriores). En este contexto, la remoción prematura de su cargo derrotó el propósito mismo de mantener la independencia del poder judicial.

209. Además, la terminación prematura del mandato del solicitante fue una sanción particularmente severa, que sin duda tuvo un «efecto escalofriante» en el sentido de que debió haber disuadido no solo a ella, sino también a otros fiscales y jueces en el futuro de participar en el debate público sobre las reformas legislativas que afectan al poder judicial y, más en general, sobre cuestiones relativas a la independencia del poder judicial (ver, mutatis mutandis.


SECCION CUARTA
CASO KÖVESI Vs. RUMANIA

(Solicitud 3594/19)
JUICIO

En el caso Kövesi c. Rumanía,

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sección Cuarta), reunido en una Sala compuesta por:

Jon Fridrik Kjølbro, Presidente,
Faris Vehabović,
Iulia Antoanella Motoc,
Branko Lubarda,
Stéphanie Mourou-Vikström,
Georges Ravarani,
Péter Paczolay, jueces,
y Andrea Tamietti, Registrador de Sección,

En referencia a:

la demanda anterior contra Rumanía presentada ante el Tribunal en virtud del artículo 34 del Convenio para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales («el Convenio») por una nacional rumana, la Sra. Laura Codruța Kövesi («la demandante»), el 28 de diciembre 2018, las observaciones presentadas por el Gobierno demandado y las observaciones en respuesta presentadas por el solicitante, los comentarios presentados por Open Society Justice Initiative, el Instituto de Derechos Humanos de la Asociación Internacional de Abogados y la Fundación de Helsinki para los Derechos Humanos, a quienes el Presidente de la Sección concedió permiso para intervenir, Observando que el 30 de enero de 2019 se notificó al Gobierno de la solicitud y que se le concedió prioridad en virtud de la Regla 41 del Reglamento de la Corte,

Habiendo deliberado en privado el 24 de marzo de 2020, Emite la siguiente Sentencia, que fue adoptada en esa fecha:

INTRODUCCIÓN

La demandante se quejó de que se le había negado el acceso a un tribunal para impugnar la terminación prematura de su mandato como fiscal jefe de la Dirección Nacional Anticorrupción. También se quejó de que su mandato había sido terminado como resultado de las opiniones y posiciones que había expresado públicamente en su capacidad profesional con respecto a las reformas legislativas que afectan al poder judicial. Se basó en los artículos 6 § 1, 10 y 13 del Convenio.

LOS HECHOS

1. El demandante nació en 1973 y vive en Bucarest. Ella estaba representada por la Sra. NT Popescu, abogada que ejerce en Bucarest.

2. El Gobierno de Rumania («el Gobierno») estuvo representado por su Agente, el Sr. V. Mocanu del Ministerio de Relaciones Exteriores.

I. NOMBRAMIENTO DEL SOLICITANTE COMO FISCAL JEFE DE LA DIRECCIÓN NACIONAL ANTICORRUPCIÓN

3. El 15 de mayo de 2013, tras diecisiete años de servicio como fiscal: incluidos seis años como Fiscal General de la oficina del fiscal adjunta al Tribunal Superior de Casación y Justicia; el demandante fue designado por el presidente de Rumanía, mediante el Decreto núm. 483/2013, como fiscal jefe de la Dirección Nacional Anticorrupción (Direcţia Naţională Anticorupţie -en adelante “el ADN”) por un período de tres años, hasta el 16 de mayo de 2016.

4. En tal calidad, el solicitante llevó a cabo tareas de gestión y coordinó toda la actividad de la DNA, departamento de la Fiscalía adscrito al Tribunal Superior de Casación y Justicia especializado en la investigación de delitos de corrupción de nivel medio y alto.

5. El 12 de noviembre de 2015 la sección de fiscales de la Consejo Superior de la Judicatura (Consiliul Superior al Magistraturii -en adelante, «el CSM»), el organismo responsable de la gestión y los asuntos disciplinarios dentro del poder judicial, elaboró un informe de evaluación profesional de la actividad del demandante desde el 1 de enero de 2005 hasta el 2 de octubre de 2006 como fiscal jefe del Departamento de Investigación de Organizados del Condado de Sibiu Crimen y Terrorismo, y del 16 de mayo de 2013 al 14 de agosto de 2014 como fiscal jefe de la DNA. El informe mencionó que la demandante había logrado aumentar la eficiencia de los departamentos bajo su supervisión y que había cumplido sus tareas de gestión con prontitud y dentro de los plazos establecidos. También mencionó que había movilizado y motivado al personal bajo su supervisión a través de la comunicación constante y el ejemplo personal, fomentando el buen desempeño de ellos.

Además, había respetado los estándares profesionales de honor y dignidad y había demostrado imparcialidad y objetividad en el cumplimiento de sus funciones. El informe  concluyó que la solicitante había alcanzado el nivel máximo en todos los parámetros y su evaluación final había sido “Muy buena”.

6. A principios de 2016, el Ministro de Justicia presentó para Aprobación por el CSM de una propuesta para reelegir al solicitante al cargo de fiscal jefe de la DNA por un nuevo mandato de tres años. En apoyo de su propuesta, la Ministra mencionó que la demandante había organizado la institución que dirigía con la máxima eficacia y había abordado la corrupción al más alto nivel, hechos reconocidos tanto a nivel nacional como internacional.

Sus esfuerzos también se han orientado al cumplimiento de las obligaciones asumidas por Rumania en el Mecanismo de Cooperación y Verificación de la Comisión Europea en materia de reforma del sistema judicial.

7. El 28 de marzo de 2016 la sección de fiscales del CSM otorgó un dictamen favorable a la propuesta del Ministro de Justicia. Para tomar su decisión, el CSM había examinado la propuesta del Ministro, un informe elaborado por el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia, el  curriculum vitae de la demandante y sus declaraciones de interés y no afiliación a los servicios secretos antes de 1990. Además, la demandante fue entrevistada por la sección de fiscales del CSM. El CSM observó que en 2015 el número de acusaciones había sido mayor que en 2012, mientras que el número de personas en altos cargos enviados a juicio había aumentado en comparación con 2012. El número de casos resueltos en 2015 también había aumentado en comparación con 2014. El CSM concluyó que la actividad del demandante como fiscal jefe del ADN había sido notable, con resultados apreciados también a nivel internacional. El panel apoyó por unanimidad la
propuesta del Ministro.

8. El 7 de abril de 2016, el Presidente de Rumanía, sobre la base del propuesta del Ministro de Justicia (véase el párrafo 6 anterior) y el respaldo del CSM (véase el párrafo 7 anterior), volvió a nombrar al solicitante como fiscal jefe de la DNA por un nuevo mandato de tres años, del 16 de mayo de 2016 al 16 de mayo de 2019 .

II. ELECCIONES PARLAMENTARIAS DE 2016 Y ACONTECIMIENTOS POSTERIORES

9. Después de las elecciones parlamentarias que tuvieron lugar el 11 de diciembre 2016 se formó una nueva mayoría parlamentaria y se estableció un nuevo gobierno en enero de 2017.

10. El 31 de enero de 2017, el gobierno recién formado adoptó una ordenanza de emergencia que modificó determinadas disposiciones del Código Penal y del Código de Procedimiento Penal (Ordenanza de emergencia del gobierno núm. 13/2017). Las principales enmiendas introducidas por la Ordenanza se referían a la despenalización del abuso de poder cometido con ocasión de la aprobación o adopción de todo tipo de legislación cuando el daño era inferior a 200.000 lei rumanos (LOD -aproximadamente 44.000 euros (EUR)) y un menor sanción por dicho delito cuando el daño supere el umbral de 200.000 ROL. La Ordenanza también preveía la despenalización de todos los actos de complicidad cometidos por familiares hasta el segundo grado.

11. La adopción de la ordenanza anterior generó demostraciones de protesta en todo el país e internacionalmente.

12. En este contexto, el 2 de febrero de 2017 la DNA emitió un comunicado de prensa informar al público de que se había presentado una denuncia sobre la forma en que se habían adoptado determinadas disposiciones legislativas y que se estaban realizando controles al respecto.

13. El 27 de febrero de 2017 en otro comunicado de prensa, la DNA informó a la público que, tras analizar las circunstancias que dieron lugar a la denuncia mencionada, no se habían revelado incidentes de corrupción. No obstante, se había decidido remitir el expediente a la Fiscalía adscrita al Tribunal Superior de Casación y Justicia, autoridad competente.

Continuar la investigación de posibles delitos consistentes en la presentación intencional de datos engañosos al Parlamento o al Presidente sobre la actividad del Gobierno o de un ministerio con el fin de encubrir la comisión de actos contra los intereses del Estado, sustracción o destrucción de documentos, sustracción o destrucción. de pruebas y falsificaciones. El comunicado de prensa pasó a resumir los hechos en los que se basó la decisión anterior según lo revelado por la investigación. Mencionó que la Ordenanza núm. 13/2017 (ver párrafo 10 supra) habían sido adoptados por el Gobierno sin ser incluidos en el orden del día de su reunión y sin dar el tiempo necesario para el respaldo de las instituciones competentes. Es más,

14. El 3 de julio de 2017, a solicitud del Ministro de Justicia, el

El CSM ordenó la realización de una inspección en la DNA con el objetivo de determinar la eficiencia de su gestión y el cumplimiento por parte de la dirección de sus funciones previstas por la ley y la normativa interna, y si el personal respetó las normas procesales y la normativa interna. La inspección se refería al período comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 30 de junio de 2017. Las conclusiones de la inspección se incluyeron en un informe de 509 páginas redactado el 15 de septiembre de 2017 por el Departamento de Inspección Judicial para Fiscales del CSM. El acta de inspección señaló que la demandante había cumplido con todos los requisitos de su cargo al crear un equipo armonioso capaz de alcanzar un buen nivel de desempeño en la investigación de delitos de corrupción. Ella fue descrita por tener buenas habilidades de comunicación y resolución de conflictos, eficiencia y autoridad. El informe concluyó que la solicitante cumplió íntegramente con todos los requisitos necesarios para seguir desempeñando su función.

15. El 23 de agosto de 2017, el Ministro de Justicia anunció que un

Se está planificando una reforma profunda del sistema judicial. Posteriormente, el 27 de septiembre de 2017, el Parlamento decidió crear una comisión parlamentaria especial con el fin de recomendar cambios en determinadas disposiciones legales en el ámbito del derecho penal y civil y la justicia.

16. La labor de la comisión mencionada se inició el 25 de octubre de 2017 con la reforma de las tres leyes básicas del sistema judicial rumano: Ley núm. 303/2004 sobre la condición de jueces y fiscales (véase el párrafo 73 infra), Ley núm. 304/2004 sobre la organización del poder judicial (véase el párrafo 74 infra) y la Ley núm. 317/2004 sobre el CSM (véase el párrafo 75 a continuación).

17. Las enmiendas a las tres leyes mencionadas y las correspondientes

El proceso legislativo ha generado críticas en Rumania e internacionalmente. A nivel nacional, esto tomó la forma, Entre otros, de: dos opiniones negativas del CSM; un memorando para el retiro de las modificaciones firmadas por casi 4.000 jueces y fiscales; protestas silenciosas de jueces y fiscales frente a los tribunales y fiscalías; preguntas parlamentarias y discursos de representantes de la oposición en el Parlamento rumano, ante el Tribunal Constitucional y también ante instituciones internacionales, incluida la Comisión de Venecia; protestas de organizaciones de la sociedad civil.

III. SOLICITUD DEL MINISTRO DE JUSTICIA DE EXPULSAR A LA SOLICITANTE DE SU CARGO DE FISCAL JEFE DE ADN

18. El 23 de febrero de 2018, el Ministro de Justicia envió al CSM un documento titulado “Informe sobre la actividad gerencial en la DNA” (“el Informe”) que incluía una propuesta para la destitución de la solicitante de su cargo. El Informe describió su propuesta en su introducción de la siguiente manera:

“El presente informe corresponde al cargo del Ministro de Justicia, determinado por su función constitucional según lo dispuesto en el artículo 132 de la [Constitución de Rumania], que, refiriéndose a la condición de los fiscales, establece en el párrafo 1 que ‘los fiscales [deben] realizar su actividad de acuerdo con los principios de legalidad, imparcialidad y supervisión jerárquica, bajo la autoridad del Ministro de Justicia ”. Se redactó sobre la base de los debates que habían crecido en volumen en el espacio público durante el último año, entre febrero de 2017 y febrero de 2018, debates que han dividido profundamente a la opinión pública y engendrado, a niveles sin precedentes en la historia reciente de Rumanía, ataques personales y el cuestionamiento de los valores constitucionales, europeos y universales …

19. El informe mencionó además que sus hallazgos y conclusiones se refería únicamente al período comprendido entre febrero de 2017 y febrero de 2018 y se refería específicamente a la actividad directiva del solicitante como fiscal jefe de la DNA. El Informe mencionó que se basó en un informe anterior de la Ministra de Justicia sobre la evaluación de la eficiencia gerencial y la forma de cumplimiento de sus obligaciones por parte de la Fiscalía Jefe de la DNA, así como en el informe de inspección del CSM del 15 de septiembre de 2017. (véase el párrafo 14 anterior). Sin embargo, concluyó que “la decisión no se tomaría exclusivamente en base al informe de inspección”. La introducción del Informe finalizó de la siguiente manera:

“Las conclusiones del presente Informe se basan, por tanto, en pruebas recabadas desde el inicio del período de referencia hasta el presente, en un análisis de decisiones, hechos y actuaciones concretas, incluidas las declaraciones públicas realizadas por el fiscal jefe de la DNA , como se refleja en los documentos elaborados por las autoridades públicas al final del período en cuestión, en los que se basa el mencionado informe del Departamento de Inspección Judicial de Fiscales ”.

20. El Informe prosigue detallando las razones que justifican la la destitución de la demandante de su puesto. En primer lugar, se mencionó que, durante un período de un año, se habían presentado tres denuncias ante el Tribunal Constitucional por presuntas infracciones de la Constitución por parte de la AND. En dos de estos casos se encontraron infracciones a la Constitución.

21. El primer caso se refería a la decisión núm. 68 de 27 de febrero de 2017, del cual el Informe cita lo siguiente:

“La fiscalía [Ministerul Público], como parte de la autoridad judicial, se consideró competente para verificar la utilidad, el cumplimiento del proceso legislativo e, implícitamente, la legalidad de la adopción de una ordenanza de emergencia del Gobierno.

Tal comportamiento implica una grave vulneración del principio de separación de poderes en el Estado, garantizado por el artículo 1.1 de la Constitución, porque no solo el Ministerio Público se extralimitó en sus competencias previstas por la Constitución y la ley, sino que además competencias arrogadas que pertenecen al Poder Legislativo o al Tribunal Constitucional. … Al examinar las circunstancias de la adopción de la Ordenanza de emergencia gubernamental núm. 13/2017 … la DNA asumió la competencia para realizar una investigación penal en un campo que estaba fuera del marco legal, lo que podría conducir a un estancamiento institucional … Por lo tanto,

Sobre la base de las conclusiones de la decisión anterior y del hecho de que la demandante había declarado públicamente que se había responsabilizado personalmente de la investigación en este caso, el Informe concluyó que la demandante había sobrepasado los límites de sus competencias como fiscal principal.

[Continúa…]

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