Fundamento destacado. 41. La Ley impugnada, en su artículo 1 declara que la norma “tiene por objeto regular el tratamiento legal de los comités de autodefensa y desarrollo rural (CAD), con la finalidad de precisar los alcances de su reconocimiento como organizaciones civiles, pacíficas y democráticas que se organizan en el ámbito de influencia de las comunidades campesinas, nativas y centros poblados rurales del país, organizadas para realizar actividades de apoyo al desarrollo sostenible y la seguridad ciudadana, así como en la participación para el mantenimiento del orden interno y la defensa nacional”.
42. En el numeral 2a del artículo 6 de la Ley 31494 se prevé como función de los CAD: “Apoyan a la Policía Nacional del Perú en el control del orden interno y la lucha contra la inseguridad ciudadana en las zonas rurales de la jurisdicción o ámbito de acción”.
43. El artículo 8 de la Ley 31494 en su numeral 8.1 estipula que los CAD “pueden adquirir, por compra o donación del Estado o de particulares, las armas de uso civil que el Ministerio de Defensa autoriza”. Asimismo, establece que las armas a que se refiere la norma “son empleadas por los miembros de los CAD para poseer, portar y usar únicamente para actividades de autodefensa de su comunidad en apoyo a la Policía Nacional del Perú y a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el terrorismo y el tráfico ilícito de droga en las zonas declaradas en estado de emergencia, según se indique en el reglamento”.
44. El artículo 11 de la Ley 31494 detalla las actividades de apoyo a la seguridad pública y la seguridad ciudadana de los CAD. Así:
a) Desarrollan acciones de prevención de la delincuencia común, el tráfico ilícito de drogas y terrorismo.
b) Denunciar la corrupción social e institucional ante las autoridades competentes.
c) Denunciar actos delictivos y delitos flagrantes ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes.
d) En coordinación con la Policía Nacional del Perú, apoyar las acciones de recuperación de bienes robados, armamentos ilegales, tierras usurpadas, drogas e insumos químicos no autorizados, debiendo ser entregados a las autoridades jurisdiccionales competentes;
e) En coordinación y apoyo a la Policía Nacional del Perú, pueden desactivar pandillas, u otras organizaciones delictivas, mediante la detención y entrega de los integrantes a las autoridades jurisdiccionales correspondientes.
f) Asumir la defensa de los derechos humanos de la familia, la mujer, el niño, el adolescente y el adulto mayor.
g) Elaboración de reglamentos internos, códigos de ética y la promoción de derechos consuetudinarios comunales, cuando corresponda, respetando los derechos fundamentales de las personas. Promover y difundir los valores, la ética y la moralidad social para la convivencia pacífica y armónica entre los miembros, organizaciones de su jurisdicción.
h) En distritos o provincias declarados en estado de emergencia, realizan actividades de autodefensa de su comunidad, en coordinación previa con la Policía Nacional del Perú o las Fuerzas Armadas. Dichas actividades están referidas al control, prevención, vigilancia, patrullaje y persecución de la delincuencia común, tráfico ilícito de drogas y terrorismo, detener a sus integrantes y poner a disposición de la Policía Nacional del Perú, Fuerzas Armadas o autoridades jurisdiccionales correspondientes. Para efectuar las actividades antes mencionadas, los miembros de los CAD deben contar con instrucción y certificación expedida por la Policía Nacional del Perú o las Fuerzas Armadas, según corresponda.
i) Realizar rondas y patrullajes comunales en coordinación y apoyo a la Policía Nacional del Perú o a las Fuerzas Armadas, según corresponda.
45. Las disposiciones glosadas de la Ley impugnada otorgan a los CAD un rol primario en la defensa del orden interno y la seguridad ciudadana.
46. Con relación a la preservación del orden interno, atribución constitucional asignada a la Policía Nacional del Perú en el artículo 166 de la Norma Suprema, este Colegiado, en la Sentencia 00017- 2003-AI/TC, ha determinado que el orden interno es equivalente a orden policial y que el control del orden interno es de competencia de la Policía Nacional del Perú:
7. El orden interno es sinónimo de orden policial, ya que a través de la actividad que este implica se evita todo desorden, desbarajuste, transtorno, alteración, revuelo, agitación, lid pública, disturbio, pendencia social, etc. que pudieran provocar individual o colectivamente miembros de la ciudadanía. Con ello se preserva la armonía necesaria para alcanzar los fines que la sociedad persigue (…)
9. La ejecución de las labores propias del “control del orden interno”, en un estado de normalidad constitucional, es de competencia de la Policía Nacional del Perú (…).
47. Por otro lado, en materia de seguridad ciudadana, la precitada Sentencia 00017-2003-AI/TC, puso de relieve que es un elemento integrante del bien jurídico constitucional del orden interno (fundamento jurídico 8).
48. Lo expuesto no significa que las comunidades campesinas y sus organizaciones de apoyo como las Rondas o CAD, así como todas las organizaciones de la sociedad, participen de la defensa nacional y de la seguridad ciudadana. Ciertamente, ello acontece en circunstancias especiales como cuando ocurre un conflicto armado (defensa nacional), o en la formación y planificación de los planes locales que se acuerden al efecto (seguridad ciudadana); pero esto no significa que constituyan un órgano de apoyo de las fuerzas policiales y armadas, de forma tal que inclusive administren el uso de armas letales o sean parte de equipos de incursión contra flagelos sociales como el tráfico de armas.
49. La Constitución no habilita el uso de armas por organizaciones civiles para fines de preservación del orden interno. Así, no contempla que una organización civil como el servicio del serenazgo (de competencia local), pueda hacer uso de armas para la tutela de la seguridad ciudadana. Tampoco está prevista habilitación a civiles del uso de armas como función pública, ni en el Decreto Legislativo 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú; ni en el Decreto Legislativo 1095, Reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Pleno. Sentencia 296/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00007-2022-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
23 de setiembre de 2024
Caso del reconocimiento de los Comités de Autodefensa como parte del sistema de seguridad ciudadana
DEFENSORÍA DEL PUEBLO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 31494, “Ley que reconoce a los Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural y los incorpora en el Sistema de Seguridad Ciudadana”
Magistrados firmantes:
SS.
PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 23 días del mes de setiembre de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Morales Saravia, con fundamento de voto que se agrega, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, con fundamento de voto que se agrega y Ochoa Cardich han emitido la presente sentencia. Los magistrados Domínguez Haro (vicepresidente) y Hernández Chávez emitieron votos singulares, que se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 24 de agosto de 2022, la Defensoría del Pueblo interpone demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 31494, “Ley que reconoce a los Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural y los incorpora en el sistema de seguridad ciudadana”, publicada el 16 de junio de 2022 en el diario oficial El Peruano.
Alega que la norma impugnada vulnera los derechos de las comunidades campesinas y nativas, se encuentra en conflicto con la regulación constitucional de la seguridad ciudadana y desconoce normas vinculantes en materia de uso de la fuerza. Por tanto, señala que contraviene los artículos 2.19, 44, 89, 149, 165, 166 de la Constitución, y los artículos 6.1, literal (a) y 8.1 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Adicionalmente, solicita que se declare un estado de cosas inconstitucional por la omisión de regular el derecho a la consulta previa respecto de medidas legislativas que incidan directamente en el territorio de las comunidades y pueblos indígenas, lo que configura una grave vulneración contra estos grupos en condición de vulnerabilidad.
Por su parte, con fecha 23 de noviembre de 2022, el apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que esta sea declarada infundada en todos sus extremos.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes esgrimen una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:
– La Defensoría del Pueblo, a través de su representante, solicita que se declare la inconstitucionalidad total de la Ley 31494, toda vez que contraviene la Constitución por la forma y también por el fondo.
– Alega que la mencionada ley es inconstitucional por la forma por cuanto vulnera el derecho a la consulta previa, el cual es el derecho de los pueblos indígenas y tribales a ser consultados de forma anticipada sobre la aprobación de medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
– Precisa que, a pesar de que en el ámbito nacional la Constitución no desarrolla de manera expresa el derecho a la consulta previa, sí reconoce el derecho fundamental a la identidad étnica y cultural contenida en su artículo 2, inciso 19. Afirma que este derecho comprende, de manera implícita, el derecho a la consulta previa como parte de su contenido.
– Aduce que el artículo 55 de la Constitución reconoce que los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del Derecho nacional; en consecuencia, el Convenio 169 de la OIT, en cuanto establece que toda medida legislativa o administrativa que el Estado busque implementar y que afecte directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas debe ser sometida a un proceso de consulta previa, forma parte del ordenamiento jurídico peruano, al ser este un tratado de derechos humanos.
– Acota que la consulta previa comenzó a implementarse en el Perú a partir de los hechos de violencia acontecidos en Bagua y Utcubamba en el año 2009, a pesar de encontrarse vigente desde 1995.
– Por esta razón, y tomando en cuenta la necesidad de contar con una norma específica para su implementación, en el año 2011 se promulgó la Ley 29785, “Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)” (Ley de Consulta Previa). Su reglamento fue aprobado mediante Decreto Supremo 001-2012-MC, publicado el 3 de abril de 2012 en el diario oficial El Peruano.
– Sostiene que el Estado peruano se encuentra en la obligación de implementar los procesos de consulta previa pertinentes, y que la omisión por parte del Congreso de consultar la norma impugnada constituye una afectación del derecho fundamental a la consulta previa.
– En ese sentido, afirma que al no haberse cumplido con un requisito procedimental previo ―la realización de la consulta― para la aprobación de la Ley 31494, se ha incurrido en un vicio de inconstitucionalidad formal, por cuando dicho requisito ha sido establecido por un tratado internacional sobre derechos humanos, como es el Convenido 169 de la OIT.
– Por otro lado, en lo que respecta a la inconstitucionalidad material, la parte demandante alega la vulneración del derecho a la consulta previa. Menciona que el Tribunal Constitucional estableció en la Sentencia 00002-2009-PI/TC las características y principios orientadores del derecho a la consulta previa, cuyo contenido constitucionalmente protegido incluye: (i) el acceso a la consulta, (ii) el respeto a las características esenciales del proceso de consulta; y, (iii) la garantía del cumplimiento de los acuerdos arribados en la consulta. Cuando uno de ellos se incumple, se tiene como consecuencia la vulneración del derecho a la consulta previa.
– Para la entidad demandante, la Ley 31494 ha transgredido el contenido del derecho a la consulta y, por ende, ha incurrido en una inconstitucionalidad por omisión.
– La Defensoría del Pueblo considera también que la norma impugnada vulnera el derecho a la identidad étnica y cultural de las comunidades nativas y de los pueblos indígenas, en la medida en que se pretende insertar dentro de su organización a los Comités de Autodefensa y Desarrollo Rural (CAD). Esto vulnera el artículo 89 de la Constitución, que reconoce la autonomía de las comunidades campesinas y nativas para organizarse, en virtud del cual existe un deber de abstención por parte del Estado que se materializa en el respecto de las prácticas y costumbres de cada comunidad.
– Señala que el hecho de que los CAD sean organizaciones espontáneas y libres (artículo 2 de la Ley 31494), “vulnera el derecho a la identidad étnica y cultural de las comunidades campesinas y nativas y los pueblos indígenas, puesto que el reconocimiento de una organización al interior de dichos grupos está sujeto a una decisión colectiva y consensuada, a través de mecanismos propios, más (sic) no a una libertad de sus integrantes”.
– En ese sentido, afirma que mediante la ley cuestionada se pretende insertar dentro de la organización de las comunidades campesinas y nativas a los CAD, lo cual causaría un cambio que trastocaría sus características peculiares como grupo humano, su cosmovisión y costumbres respecto de la forma cómo afrontar situaciones de inseguridad ciudadana, afectando así su capacidad de aplicar la justicia comunal. Destaca que las comunidades pueden implementar otras formas de organización, como las Rondas Campesinas, contempladas en el artículo 149 de la Constitución.
– Precisa que el titular del derecho a la justicia comunal es el pueblo indígena, y que el artículo 8 de la ley cuestionada, al permitir la compra o donación de armas a los CAD que formen parte de comunidades indígenas, vulnera el derecho a la justicia comunal, en el entendido de que son estas quienes, en su labor de brindar seguridad a su jurisdicción, establecen los mecanismos para hacerlo.
– Asimismo, la Defensoría del Pueblo manifiesta que la norma impugnada vulnera los siguientes principios constitucionales: (i) el monopolio estatal del uso de la fuerza, de manera que afecta las competencias constitucionales de la Policía Nacional del Perú (la PNP) y las Fuerzas Armadas (FF.AA.); (ii) los estándares convencionales sobre el uso de la fuerza; y, (iii) el bien jurídico de la seguridad ciudadana, lo que incluye el deber del Estado de proteger a la población de las amenazas contra su seguridad.
– Respecto del primer punto, refiere que el ejercicio legítimo del poder es uno de los elementos del Estado moderno y una de las bases del constitucionalismo contemporáneo. Así, el Estado posee el monopolio del uso de la fuerza legítima, lo que se materializa en los artículos 165 y 166 de la Constitución, que encargan, respectivamente, a las FF.AA. velar por la independencia, soberanía e integridad territorial de la República, y a la PNP garantizar, mantener y restablecer el orden interno, así como prevenir, investigar y combatir la delincuencia.
– Sostiene que el uso de la fuerza puede incidir negativamente en derechos fundamentales como la vida, la libertad y la seguridad, por cuanto su utilización requiere un nivel de especialización y de observancia de la ley, así como el cumplimiento de una serie de principios (legalidad, necesidad, responsabilidad y proporcionalidad), y estándares internacionales. Conforme lo disponen los decretos legislativos 1186 y 1095, el uso de la fuerza debe ser ejercido por agentes del Estado.
– La primera de estas normas estatuye que el uso de armas de fuego por parte de la PNP deberá realizarse solo cuando sea estrictamente necesario, y solo cuando medidas menos extremas resulten insuficientes o inadecuadas. La segunda se refiere a las FF.AA. y reconoce los parámetros del Derechos Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Conforme lo disponen los artículos 137 y 165 de la Constitución, en situaciones excepcionales, las FF.AA. pueden asumir el control del orden interno, pero ello no significa que puedan actuar como policías.
– Sobre la base de lo expuesto, la entidad demandante enfatiza que la Ley 31494 desnaturaliza las funciones constitucionalmente asignadas, tanto a la PNP como a las FF.AA., como órganos técnicos especializados en el uso de la fuerza, y traslada indebidamente dicha responsabilidad a miembros de la sociedad civil pertenecientes a comunidades indígenas, nativas y centros poblados, poniendo en riesgo bienes constitucionales de los ciudadanos.
– Por otro lado, la Defensoría del Pueblo asevera que la norma vulnera los estándares convencionales sobre el uso de la fuerza fijados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en su jurisprudencia, y que incluyen los principios de excepcionalidad, racionalidad, proporcionalidad, legalidad, necesidad y humanidad, que aseguren que su uso siempre se enmarque en el respeto, protección y garantía de los derechos humanos.
– En concordancia con tales estándares, considera que solo los agentes del Estado se encuentran autorizados para hacer uso de la fuerza cuando existe una amenaza inminente de muerte o lesión grave. Estos funcionarios deben ser seleccionados mediante procedimientos adecuados, lo que no ocurre necesariamente en la conformación de los CAD.
[Continúa…]
