Recientemente, pese a tratarse de una cuestión zanjada por el Tribunal Constitucional[1] (en adelante, TC), se viene cuestionando la configuración orgánica de las administraciones públicas que cuentan con una única instancia resolutiva. Al respecto, se alega que esta estructura vulnera el derecho a la doble instancia, reconocido en el numeral 6 del artículo 139 de la Constitución. Frente a ello, en adición a lo ya expuesto por el TC, conviene plantear algunas cuestiones básicas sobre los recursos administrativos.
Como cuestión preliminar, conviene resaltar que, según el artículo 9 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), los actos administrativos se presumen válidos en tanto que su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda. Es decir, existen dos autoridades competentes para realizar el control jurídico sobre un acto administrativo y, de corresponder, declarar su nulidad: la administración pública o el Poder Judicial.
El control jurídico de los actos en sede administrativa se puede realizar, básicamente, a través de dos mecanismos: los recursos administrativos y la revisión de oficio. Alguna doctrina señala que ambas figuras, si bien tienen el mismo propósito, poseen distinto fundamento. Así, el control jurídico que se realiza mediante la revisión de oficio se sustentaría en la autotutela administrativa y, por su parte, el que se lleva a cabo a través de los recursos administrativos, en el derecho a la defensa o la protección de los intereses de los administrados. Esto no es exacto por varias razones.
En primer lugar, es necesario tener claro que la tramitación de un recurso administrativo no busca resolver un conflicto entre la administración pública y el administrado. Para ello existe el control judicial de los actos administrativos, reconocido en el artículo 148 de la Constitución. Este control es consecuencia del principio de separación de poderes. En realidad, cuando la administración resuelve un recurso impugnativo, en términos sencillos, se hace justicia a sí misma.
Como indica Cierco, los recursos administrativos representan, para la administración pública, “(…) una oportunidad, de lo más interesante, para reconsiderar la decisión inicial adoptada y para enmendar posibles errores o vicios antes de someterse a la maza judicial —melius est prevenire quam reprimere, por expresarlo al derecho—“[2]. Estos instrumentos son manifestación del privilegio de autotutela administrativa que la administración tiene atribuida en su favor[3]. Como muestra de ello, el agotamiento de la vía administrativa constituye un requisito obligatorio para acceder al control judicial de los actos administrativos, según lo indica el artículo 18 de la ley 27584, Ley del proceso contencioso administrativo.
Según se aprecia, la resolución de un recurso administrativo no tiene un fundamento distinto al de la revisión de oficio. En suma, de acuerdo con los artículos 109 y 205 de la LPAG, el recurso administrativo es un mecanismo mediante el cual el administrado, en ejercicio de su facultad de contradicción, solicita la revisión de la validez de un acto administrativo que, en teoría, le vulnera un derecho o interés legítimo. El ejercicio del derecho de petición es una forma usual de provocar la emisión de un acto administrativo[4], pero no constituye su fundamento o causa. En sí, en materia de recursos, el derecho subjetivo o interés legítimo afectados tienen una función distinta: son un requisito de procedencia del recurso, conforme lo señala expresamente el artículo 205 de la LPAG.
Por lo expuesto, carece de sentido exigir una doble instancia obligatoria en sede administrativa. En la medida de que se trata de un privilegio, es legítimo que el mismo órgano que emitió un acto administrativo tenga la facultad para revisar su validez. Ello no implica, en absoluto, que en el procedimiento mediante el cual se tramite se observen las garantías del debido proceso[5] que resulten aplicables. Como se ha señalado, la garantía establecida por la constitución en favor del administrado es el control judicial de los actos administrativos. Este mecanismo exige la existencia de un órgano independiente, imparcial y competente, que no solo debe brindar garantía a los administrados, sino también a la administración pública y al interés público que tutela.
[1] Cfr. Sentencia recaída en el expediente Nº 010-2001-AI/TC.
[2] Cierco Seira, C., “Los recursos administrativos en España”, en Las vías administrativas a debate, Actas del XI Congreso de la AEPDA, AEPDA, Zaragoza, 2016, p. 679
[3] A decir de Benvenutti, este privilegio provee a la Administración la facultad de “(…) resolver los conflictos potenciales o actuales que surgen con los otros sujetos en relación a sus actos o pretensiones, esto es, en definitiva, la capacidad de hacerse justicia por sí misma”. Autotutela, Enciclopedia del Diritto, IV, Milano, 1959, p. 539, citado por Bocanegra Silva, R., La revisión de oficio de los actos administrativos, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977, pp. 218-219.
[4] Cfr.García- Trevijano Garnica, E. “Recursos contra denegatorias presuntas por silencio administrativo, en RAP Nº 110, INAP, Madrid, 1986, p. 33.
[5] Un estudio sobre el procedimiento administrativo como la materialización del “proceso” puede verse en Chang Chuyes, G. “La conversión del procedimiento administrativo en proceso administrativo: el aggiornamento de una antigua propuesta y su aplicación en la actualidad”, en Castillo Córdova, L. (Coord.) Los procesos en el sistema jurídico peruano, Colección jurídica UDEP, Lima, 2020.
