El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Introducción al derecho urbanístico (2017, PUCP), escrito por Iván Ortiz Sánchez. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla el plan de desarrollo urbano.
1. Aspectos conceptuales
El planeamiento urbano es uno de los mejores ejemplos de ordenación del territorio que explican el origen del urbanismo. El plan es el instrumento básico de la ordenación del territorio.
Es una competencia que ejerce la administración pública mediante procesos preestablecidos y sirve para definir objetivos, estrategias, metas y proyectos en cuanto a lo que será la ciudad o el espacio territorial que esta ha considerado. Se manifiesta en planes y normas que tienen naturaleza pública.
Los planes son la base necesaria y fundamental de toda ordenación del uso de suelo y aprovechamiento de los recursos naturales. Perfila lo que al cabo del tiempo será la ciudad o el espacio territorial que han estimado. Un sector de la doctrina propone que tienen naturaleza de acto administrativo, sin embargo, en nuestro ordenamiento jurídico tienen naturaleza de norma jurídica. Son aprobados por ordenanza municipal, razón por la cual tienen un rango semejante a una ley en el ámbito de su jurisdicción. [1]
2. Marco Constitucional y Legal
2.1. Marco constitucional
El artículo 195 de la Constitución establece que los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y los planes nacionales y regionales de desarrollo. En el numeral 6 se regula que son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial.
2.2. Funciones exclusivas sobre organización del espacio y del suelo de las municipalidades
Así como nuestra Carta Magna otorga competencias a las municipalidades, nuestra legislación también les reconoce funciones de carácter público de forma expresa con la finalidad de que desarrollen, ordenen y mantengan adecuadamente el uso del suelo y de los espacios.
Dentro del marco de las competencias y funciones específicas, la Ley Orgánica de Municipalidades, en los artículos 73 y 79, señala que el rol de las municipalidades provinciales comprende planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, promover la coordinación de los planes integrales distritales que deberán sujetarse a los planes provinciales y emitir las normas técnicas generales en materia de organización y uso del suelo.
Estas funciones se encuentran reguladas en la LOM, las cuales mencionan principalmente lo siguiente:
i) Es función exclusiva de las municipalidades provinciales aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT), que establece como lineamientos en la Ley Orgánica de Municipalidades el identificar áreas urbanas y de expansión urbana, áreas de protección de
seguridad, áreas agrícolas y áreas de conservación ambiental.
ii) Es función exclusiva de las municipalidades provinciales aprobar los planes de desarrollo urbano, de zonificación, específico, entre otros.
iii) Es función exclusiva de las municipalidades distritales aprobar un plan urbano o rural distrital, con sujeción al plan y normas provinciales.
En el caso de las municipalidades distritales, el Plan Urbano Distrital (PUD) que se aprueba debe realizarse con sujeción a las normas del PAT y del plan de desarrollo urbano [2]. En pocas palabras, se establece una sujeción al plan y normas provinciales por parte de las municipalidades distritales.
2.3. Ley General del Ambiente
La «planificación» es una definición que trasciende lo meramente urbano, habla del uso del territorio de manera global e integral. La Ley General del Ambiente, en su artículo 19, dispone que la planificación sobre el uso del territorio es un proceso de anticipación y toma de decisiones relacionadas con las acciones futuras en el territorio, el cual incluye los instrumentos, criterios y aspectos para su ordenamiento ambiental.
El mismo cuerpo normativo regula que el ordenamiento territorial ambiental es un instrumento que forma parte de la política de ordenamiento territorial y que es un proceso técnico-político orientado a la definición de criterios e indicadores ambientales que condicionan la asignación de usos territoriales y la ocupación ordenada del territorio.
La planificación y el ordenamiento territorial, según el artículo 20 de la Ley General del Ambiente, tienen como finalidades: (i) complementar la planificación económica, social y ambiental con la dimensión territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio y (iii) orientar su conservación y aprovechamiento sostenible.
El ordenamiento territorial es una competencia de los gobiernos regionales conforme lo establece la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, ley 27867. El artículo 53 expresa que son funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia ambiental y de ordenamiento territorial, en concordancia con los planes de los gobiernos locales.
3. El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (RATDU)
La norma vigente que aprueba el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS) es el decreto supremo 022-2016-VIVIENDA, publicado el 24 de diciembre del 2016, que deroga el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano (RATDU) del decreto supremo 004-2011-VIVIENDA, publicado el 17 de junio del 2011, que constituye el marco normativo de procedimientos técnicos y administrativos que deben seguir las municipalidades en el ejercicio de sus funciones, a fin de garantizar la correcta aprobación de los planes que regulan el ámbito urbano.
Los antecedentes normativos del RATDU son el decreto supremo 007-85-VC, publicado el 20 de febrero de 1985; y el decreto supremo 027-2003-VIVIENDA, publicado el 06 de octubre de 2003.
Este reglamento tiene como considerandos:
- Que la falta de aprobación de los planes de desarrollo urbano por los gobiernos locales determina la concentración de la población en pocas ciudades del país y la dispersión de la misma en el área rural, debido a la variada geografía que presenta el territorio y a la escasez de infraestructura de servicios y de equipamiento social, lo cual hace difícil su accesibilidad y onerosa la atención del Estado por la baja densidad poblacional.
- Que se requiere incorporar normativa sobre nuevos instrumentos técnico legales para la gestión del suelo con el fin de promover la inversión privada y público privada, así como actualizar la vigente.
- Que es necesario aprobar un nuevo Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible, para lograr una ocupación y uso racional del suelo urbano, generando ciudades sostenibles y competitivas en el territorio peruano, que garantice la participación del Estado en sus tres niveles de gobierno, la población y el sector privado.
Los objetivos de este reglamento son:
- La ocupación sostenible y racional del territorio.
- La reducción de la vulnerabilidad ante desastres y prevención de riesgos y contingencias físico-ambientales.
- Promover la armonía con la propiedad e interés público (social).
- La coordinación de los niveles de gobierno para facilitar la participación privada en la gestión local.
- La distribución de beneficios y cargas sobre el uso del suelo.
- La seguridad y estabilidad en la inversión inmobiliaria
4. Instrumentos técnicos normativos
Las municipalidades formularán los instrumentos que analizaremos a continuación.
4.1. Plan de Acondicionamiento Territorial (PAT)
La Ley Orgánica de Municipalidades, en su artículo 79, numeral 11, establece que este plan es aprobado por las municipalidades provinciales, como función exclusiva, a fin de identificar las áreas urbanas y expansión urbana, áreas de protección o seguridad por riesgos naturales, áreas agrícolas y áreas de conservación ambiental.
El reglamento señala que es el instrumento técnico-normativo de planificación física e integral en el ámbito provincial que orienta y regula actividades humanas sobre:
- La organización físico-espacial de las actividades.
- Los roles de centros poblados urbanos y rurales en la provincia.
- La conservación y protección de los recursos naturales, del PAT y del patrimonio cultural.
- El desarrollo de la inversión pública y privada.
- La ocupación y uso planificado del territorio.
En el PAT se propone mejorar la calidad de vida con un enfoque territorial prospectivo, competitivo y sostenible. Este plan constituye el componente físico-espacial del plan provincial de desarrollo concertado.
4.2. Planes urbanos
Dos elementos son importantes del plan de desarrollo urbano:
i) El más importante, que regula el plan de desarrollo urbano y también el ordenamiento territorial, abarca la zonificación (usos del suelo) y las vías (plan vial y de transporte). Ambos elementos tienen una naturaleza normativa. Además, van a regular el uso o ejercicio del derecho de propiedad, lo cual generará efectos a nivel político, social y jurídico.
ii) El segundo elemento es la clasificación general del suelo, según la cual pueden existir áreas urbanas y áreas de expansión urbana, así como también áreas de protección y áreas rurales.
A continuación explicaremos los tipos de planes urbanos.
a) Plan de Desarrollo Metropolitano (PDM)
Es el instrumento técnico-normativo que orienta la gestión territorial y el desarrollo urbano de las áreas metropolitanas conformadas por jurisdicciones distritales, cuya interrelación forma una continuidad física, social y económica, con una población total mayor a 500,000 habitantes (ciudades o conglomerados urbanos).
El área metropolitana de Lima – Callao no requiere un Plan de Acondicionamiento Territorial, sino que le corresponde un plan desarrollo metropolitano que incorpore los contenidos de este. Debe ser formulado por ambas municipalidades provinciales, para lo cual podrán formar una mancomunidad municipal metropolitana.
b) Plan de desarrollo urbano
Es el instrumento técnico-normativo que orienta el desarrollo urbano de cada ciudad o conglomerado urbano con población entre 20,000 – 500,000 del ámbito provincial, en concordancia con el Plan de Acondicionamiento Territorial y el plan de desarrollo metropolitano. Comprende:
- Modelo de desarrollo urbano.
- Lineamientos de política y estrategias de desarrollo urbano.
- Clasificación del uso del suelo para orientar la intervención.
- Zonificación y usos del suelo.
- Plan vial y de transporte.
- Proyección de unidades de vivienda.
- Requerimiento de saneamiento ambiental.
- Delimitación de áreas que requieran plan específico.
c) Plan urbano distrital
Es el instrumento técnico-normativo mediante el cual se desarrollan el plan de desarrollo metropolitano y el plan de desarrollo urbano. El plan urbano distrital debe considerar:
- El índice de usos para ubicación de actividades urbanas.
- Los retiros de edificaciones.
- Dotación de estacionamientos en zonas comercial y residencial.
- Disposiciones de ornato y mobiliario urbano.
- Identificación de áreas públicas aptas para inversión privada.
d) Esquema de ordenamiento urbano
Es el instrumento técnico-normativo por medio del cual se promueve el desarrollo urbano de los centros poblados entre 2501 – 20000 habitantes en concordancia con el Plan de Acondicionamiento Territorial, el plan de desarrollo metropolitano o el plan de desarrollo urbano, estableciendo las condiciones básicas de desarrollo. Contiene:
- Esquema de zonificación, vías y expansión.
- Ubicación de amenazas y mapa de riesgos.
- Localización de equipamiento urbano.
- Programa de inversiones urbanas.
e) Plan específico
El reglamento señala que es el instrumento técnico-normativo que complementa la planificación urbana de las localidades que ameriten un tratamiento integral especial por caracteres específicos que harán que los suelos sean susceptibles a la aplicación de dichos planes. Su misión es:
- Conservar su calidad histórica, monumental o natural.
- Ser áreas de recuperación, protección o conservación, en riesgo.
- Optimizar el uso y generar estímulos para facilitar el desarrollo urbano.
- Ser identificado como Zona de Reglamentación Especial (ZRE) por el plan de desarrollo municipal o el plan de desarrollo urbano. Son excluidas las zonas tugurizadas
f) Planeamiento integral
El reglamento establece que el planeamiento integral es un instrumento usado para la habilitación urbana y la independización de terrenos en zonas determinadas que requieren de un planeamiento específico. Por ejemplo, una zona en Lurín a la que se desea incorporar o convertir en zona industrial, la cual todavía no está habilitada para fines urbanos es una zona rural aún, y por lo tanto no está incorporada a la zonificación.
En estos casos, la Ley de Habilitaciones Urbanas, ley 29090, y su reglamento establecen que para hacer una habilitación urbana se requiere que se realice, en primer lugar, un planeamiento integral de esa zona, en el que se establezca cuáles son tanto el esquema de vías como el esquema de circulación. Se requiere que se establezca una propuesta de usos del suelo y ambas propuestas van a servir para interconectar el terreno con la zona urbana.
5. Clasificación general de uso del suelo
Para fines de ordenar el uso y ocupación sostenible del suelo, con visión de largo plazo, en los planes de desarrollo municipal y de desarrollo urbano se establece una clasificación general del suelo del ámbito de intervención de estos instrumentos, cuyas funciones según el reglamento son:
i) Promover el uso intensivo del suelo consolidado o en proceso de consolidación y controlar la expansión urbana;
ii) Planificar y programar los procesos de expansión urbana de manera temprana (corto plazo);
iii) Proteger las áreas rurales de borde; y
iv) Orientar el crecimiento de las ciudades y los centros poblados.
Para efectos de la planificación urbana la clasificación de los usos del suelo es la siguiente:
a) Área urbana:
Área ubicada dentro de una jurisdicción municipal destinada a usos urbanos. Está constituida por áreas ocupadas, con asignación de usos, actividades, con dotación de servicios o instalaciones urbanas; así como, por áreas ocupadas con un proceso de urbanización incompleto.
El área urbana comprende las islas rústicas, tierras sin ocupación ni habilitación urbana, con una extensión no mayor a dos hectáreas y que están rodeadas en todos sus frentes por tierras habilitadas u ocupadas como urbanas. Asimismo comprende los terrenos en medio acuático, es decir, las islas, los terrenos ganados al mar, a los ríos, lagos, lagunas y otros cursos o embalses de agua; ya sea por causas naturales o por obras artificiales.
De acuerdo a las medidas de prevención y reducción de riesgos, el área urbana se clasifica en:
- Área urbana apta para su consolidación mediante la densificación.
- Área urbana con restricciones para su consolidación por presentar niveles de riesgo muy alto y que por la naturaleza de su ocupación (consolidado) está sujeta a calificación como Zona de Reglamentación Especial.
- Área urbana en situación de alto riesgo no mitigable, sujeta a calificación como Zona de Reglamentación Especial para fines de desocupación progresiva.
b) Área urbanizable:
Área constituida por el territorio declarado apto para la expansión urbana de la ciudad. Se sub clasifica en:
- Área urbanizable inmediata: conjunto de áreas factibles a ser urbanizadas en el corto plazo y ser anexadas al área urbana. Cuenta con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado, electrificación, transporte y vías de comunicación, que están calificadas como suelo urbanizable. Pueden estar contiguas o separadas del área urbana.
- Área urbanizable de reserva: áreas con condiciones de ser urbanizadas en el mediano y largo plazo, delimitándose como áreas de reserva para el crecimiento urbano. Pueden estar contiguas o separadas del área urbana. Estas áreas tienen que contar con factibilidad de servicios de agua, alcantarillado, electrificación y vías de comunicación para el transporte, seguridad y prevención de riesgos, para su respectivo horizonte temporal de ocupación.
c) Área no urbanizable:
Tierras declaradas como no aptas para urbanizar, debiendo estar sujetas a un tratamiento especial y de protección. Pueden tener las siguientes condiciones:
- Está ubicada en una zona no ocupada por edificaciones, considerada de alto riesgo no mitigable.
- Se halla en un área de reserva natural o área protegida.
- Está situada en yacimientos arqueológicos o paleontológicos.
- Está ubicada en zona que tiene recursos hídricos, como cabeceras de cuenca, lagos y ríos.
- Se encuentra dentro de un régimen especial de protección incompatible con su transformación urbana de acuerdo al PAT y de escala superior o planes o normativa sectorial pertinente, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos,
científicos, ambientales, culturales y agrícolas. - Está considerada como incompatible con el modelo de desarrollo territorial o urbano adoptado, o sujeto a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.
- Está ubicada con actividades agrícolas, ganaderas, forestales y actividades análogas.
6. Proceso de aprobación de planes
Para el plan de acondicionamiento territorial, el plan de desarrollo municipal y el plan de desarrollo urbano, el proceso debe durar 45 días calendario:
- Exhibición por 30 días calendario, en el local y la web.
- El proyecto será remitido en consulta simultáneamente al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y al gobierno regional (PAT) y a los municipios distritales (plan
de desarrollo urbano) para que emitan observaciones y recomendaciones dentro los mismos 30 días.
Para el proceso de aprobación en específico:
- La municipalidad provincial, dentro del plazo señalado, realizará la audiencia convocando a autoridades, organizaciones sociales, civiles, sindicales, empresariales.
- Las personas naturales o jurídicas formularán sus observaciones, debidamente sustentadas por escritos, dentro del mismo plazo.
- El equipo técnico, en el término de quince días posteriores, incluirá las observaciones o las desestimará emitiendo un pronunciamiento fundamentado.
6.1. Vigencia de los planes
Los planes urbanos son aprobados por ordenanza provincial emitida por la municipalidad provincial competente. El plazo de vigencia de estos planes es de 10 años, salvo el PDM y el PAT que tienen una vigencia de 20 años.
Por otro lado, el plan urbano distrital tiene una vigencia de cinco años. Se aprueba mediante ordenanza distrital emitida por la municipalidad distrital competente.
6.2. Cómo dejar sin efecto un plan urbano
Las maneras de dejar sin efecto un plan urbano en general son: (i) derogación por aprobación de otro plan, (ii) acción de inconstitucionalidad y (iii) referéndum.
[1] La ordenanza es una norma con rango de ley, no es una norma reglamentaria o con rango reglamentario, ni constituye un acto administrativo. La forma de impugnación no será a través de una acción popular, sino a través de una acción de inconstitucionalidad o, en caso de que se vulneren derechos fundamentales, mediante un proceso constitucional de amparo.
[2] El Tribunal Constitucional entiende que el término «con sujeción» supone una relación de jerarquía entre las ordenanzas dictadas por las municipalidades provinciales (PAT y plan de desarrollo urbano) y por las municipalidades distritales (PUD), según el expediente 0046-2004-PI/TC, fundamento 21.
