El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Introducción al derecho urbanístico (Lima, 2017), escrito por el reconocido abogado constitucionalista Iván Ortiz Sánchez. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, el procedimiento de formalización de la propiedad informal.
1. Etapas del procedimiento de formalización de propiedad informal
El procedimiento administrativo de formalización de propiedad informal está constituido básicamente por tres etapas:
i) Proceso 0 – Diagnóstico de la informalidad[1]: en esta etapa la entidad competente se encarga principalmente de acopiar toda la información relacionada al terreno, es decir, busca identificar o diagnosticar las zonas informales que el terreno pueda presentar, el llamado «diagnóstico de la informalidad».
En el Proceso 0 se harán investigaciones, estudios, recopilación de información y organización de documentos para identificar el número y ubicación de posesiones informales que existan en una determinada zona.
ii) Proceso 1 – Formalización integral: en esta etapa, se realizan principalmente los estudios de títulos y los estudios físicos, con la finalidad de elegir y ejecutar las acciones de saneamiento pertinentes sobre el terreno o predio matriz en función de qué tipo de informalidad se presenta en el terreno, de qué tipo de propiedad se trata para sanear la titularidad que existe sobre dicho tipo de terreno, y qué acciones de saneamiento se van a realizar.
En el Proceso 1 se desarrollan estudios físicos y legales de los terrenos con la finalidad de identificar los derechos y acciones físicas que se vayan a tomar. También se van a ejecutar las acciones de saneamiento físico y de saneamiento legal, y se va a realizar la inscripción respectiva en el Registro de Predios. Dicha inscripción del predio matriz se hará a nombre de COFOPRI o a nombre de la municipalidad provincial competente.
En resumen, los pasos a seguir son:
-
-
- Estudio e informe físico y legal.
- Acciones de saneamiento físico.
- Acciones de saneamiento legal.
- Solicitud de inscripción en el Registro de Predios en favor de COFOPRI o de la municipalidad provincial.
-
Vale la pena señalar que no siempre se va a poder sanear la propiedad de todos los tipos de terrenos. En caso no sea posible su realización, el procedimiento se suspenderá hasta que subsanen las observaciones que se hagan o se suspenderá indefinidamente en caso exista algún problema insubsanable. Esta suspensión solo se puede dar en el Proceso 1, esto es, en la etapa de saneamiento integral cuando se verifica que efectivamente el lote de vivienda no tiene las características de una informalidad urbana posesión informal o centro urbano informal.
Las vías para sanear el terreno informal (saneamiento de propiedad), cuando se trate de propiedad privada, son conciliación, prescripción adquisitiva de dominio, regularización del tracto sucesivo, o expropiación.
iii) Proceso 2 – Formalización individual: se inicia culminado el Proceso 1. El objetivo de este proceso es identificar el terreno a través del empadronamiento. Ello implica verificar in situ, que la familia o las personas que desean obtener el derecho de propiedad sobre el lote de vivienda están efectivamente poseyendo dicho lote se debe verificar que esas personas viven en el lote, que realizan sus actividades cotidianas en el lote, que habitan en el lote de la forma más parecida posible a como si estuviesen viviendo en un lugar que es de su propiedad, entre otros aspectos, calificar a los poseedores que ocupan o van a ocupar el terreno y, finalmente, otorgar el respectivo título de propiedad.
En este proceso ya no se evalúa ni se actúa sobre el predio matriz en su conjunto, sino sobre una parte más específica del terreno, para poder sanear la propiedad y otorgar el derecho de propiedad sobre el lote individual a favor de las personas o familia en particular. Para ello se realizará el empadronamiento del lote de vivienda, el cual debe ampararse en la posesión sobre dicho lote.
Los pasos a seguir son:
-
-
- Evaluación de documentos otorgados por otras entidades.
- Difusión de la formalización.
- Empadronamiento y verificación de los poseedores de lotes.
- Calificación individual de los poseedores e impugnación.
- Titulación y solicitud de inscripción registral.
-
El procedimiento administrativo concluye con el otorgamiento del derecho de propiedad a través de un título de propiedad inscrito en registros públicos en favor de las personas o familias que desean obtener la propiedad sobre el lote de vivienda.
En resumen, las etapas del procedimiento de formalización de la propiedad informal pueden expresarse de la siguiente manera:
Figura 25. Procedimiento de formalización de posesiones informales
2. Formalización de posesión informal en terrenos de propiedad estatal
Habiendo analizado las diversas modalidades de adquisición informal de lotes con fines de vivienda en el Perú, cabe señalar que un aspecto importante es también el tipo de propiedad que presente el terreno sobre el cual se ubica el lote de vivienda.
En el caso de un terreno cuya propiedad le pertenezca al Estado (propiedad estatal), el procedimiento de formalización de posesión informal en propiedad formal solo se podrá llevar a cabo en los siguientes casos:
-
-
- Posesiones informales propiamente dichas.
- Mercados públicos informales.
- Centros poblados.
-
3. Formalización de posesión informal en terrenos de propiedad privada
Por su parte, en caso se trate de posesiones informales realizadas en terrenos de propiedad de terceros (propiedad privada), el procedimiento de formalización de posesión informal en propiedad formal se realizará en estos casos:
-
-
- Posesiones informales propiamente dichas.
- Centros urbanos informales.
- Urbanizaciones populares.
- Conciliación.
- Prescripción adquisitiva de dominio para obtener derecho de propiedad.
- Regularización del tracto sucesivo para obtener derecho de propiedad.
- Expropiación.
-
De lo visto en ambos tipos de terrenos (estatales y privados), se puede concluir que, salvo en el caso de la posesión informal propiamente dicha, el procedimiento de formalización de posesión informal en propiedad formal se va a dar de modo exclusivo y excluyente dependiendo del tipo de terreno sobre el cual se ha realizado la adquisición del lote de vivienda.
4. Procedimiento administrativo de declaración de propiedad
El procedimiento administrativo de declaración de propiedad se puede dar a través de la prescripción adquisitiva de dominio o de la regularización de tracto sucesivo.
i) Procedimiento administrativo de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio – Artículo 3.4 Decreto Supremo 006-2006-Vivienda[2]: este procedimiento administrativo es aquel destinado a declarar el derecho de propiedad de quienes adquirieron un predio matriz o lote individual de posesiones informales, centros urbanos informales o urbanizaciones populares, por el ejercicio de su posesión continua, pacífica, pública y como propietario durante diez o más años[3]. En resumen:
-
-
- Posesión continua;
- Posesión pacífica;
- Posesión pública;
- Posesión como propietario; y
- Durante un período de tiempo de diez o más años.
-
ii) Procedimiento administrativo de declaración de propiedad por regularización de tracto sucesivo – Artículo 3.5 Decreto Supremo 006-2006-Vivienda[4]: este procedimiento administrativo está destinado a sanear los derechos o títulos de propiedad[5] que no puedan ser inscritos por presentar:
-
-
- Deficiencias o imperfecciones formales en la continuidad de las transferencias de dominio que preceden a su derecho o en los instrumentos que lo acrediten.
- Discrepancias entre el área, linderos o medidas perimétricas que constan en el título de propiedad con aquellas que figuran en el Registro de Predios.
- Deficiencias en la lotización y el derecho de propiedad individual de los poseedores de lotes que conforman un conjunto de manzanas determinadas y vías trazadas, pero que no sean resultado de una habilitación urbana, principalmente para el caso de un centro urbano informal.
-
5. Semejanzas y diferencias entre la posesión informal y la habilitación urbana
Finalmente, creemos que es necesario hacer una comparación entre los conceptos de habilitación urbana y posesión informal, ya que puede ocurrir que estos se confundan al momento de aplicarlos en la realidad.
De esta manera, entre las semejanzas que se pueden mencionar tenemos:
-
-
- Ambos conceptos implican una transformación física del suelo o terreno.
- En ambos casos se realizan obras de servicios públicos, tales como luz, agua, desagüe, entre otras.
- El efecto que ambos producen es el mismo: creación o consolidación de un terreno urbano (con fines urbanos).
- Estos conceptos suponen una forma de crecimiento urbano de la ciudad o del área metropolitana.
-
Por su parte, encontramos las siguientes diferencias entre ambos fenómenos sociales:
-
-
- El procedimiento de habilitación urbana constituye una manifestación formal de transformación física del suelo, mientras que en el caso de la posesión informal, esta supone una transformación del suelo de carácter informal.
- La habilitación urbana se desarrolla y aplica en terrenos sobre los cuales se ejerce el derecho de propiedad, solo el propietario del terreno puede solicitar que se realice una habilitación urbana, en cambio la posesión informal supone el ejercicio y la consolidación de un derecho de posesión sobre el lote de vivienda ocupado.
- El procedimiento que regula a ambas figuras es distinto, en términos de los requisitos que cada uno solicita, actividades que se realizan sobre el suelo, organización del procedimiento, entre otros.
- La competencia que supervisa a ambos conceptos y sus procedimientos también es distinta, toda vez que en el caso de la habilitación urbana, la competencia va a recaer, principalmente, en la municipalidad distrital; mientras que en el caso de la posesión informal, dicha competencia va a ser asumida por el municipio provincial o COFOPRI.
- Ambos conceptos son distintos en cuanto a su contenido y origen, ya que la habilitación urbana supone una forma de transformación del suelo de calidad eriaza a urbana por motivos de desarrollo social, urbano y económico; mientras que en el caso de la posesión informal, dicha actividad surgió como consecuencia de una realidad histórica y social distinta, la cual motivó a que se buscaran ocupar terrenos de manera informal para atender necesidades de supervivencia principalmente por parte de ciertos sectores de la sociedad.
- Planes y zonificación: la habilitación urbana debe ser proyectada y ejecutada de acuerdo a los planes de desarrollo urbano, conforme lo establecido en la Ley Orgánica de Municipalidades, la ley 29090, y el Reglamento Nacional de Edificaciones, así como también debe estar sujeta a la zonificación. En las posesiones informales la mayoría de ocupaciones ilegales van en contra de la planificación urbana y de la zonificación.
-
Tabla 8. Comparación entre posesión informal y habilitación urbana
[1] Artículo 6 del Reglamento de Organización y Funciones del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI (decreto supremo 013-99-MTC). Etapas de la Formalización de la Propiedad de Posesiones Informales.
[2] Artículo 3.4 del Reglamento del Título I de la ley 28687. Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos Ocupados por Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares.
[3] Este procedimiento se aplica más en los casos de posesión informal propiamente dicha, toda vez que en las posesiones informales no existe una adquisición de derechos, sino que el grupo invasor ejerce una posesión de hecho (una conducta) sobre el terreno in situ.
[4] Artículo 3.5 del Reglamento del Título I de la ley 28687. Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos Ocupados por Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones Populares.
[5] Este procedimiento se aplica más en los casos de urbanizaciones populares y centros urbanos informales ya que en ambos casos se genera una adquisición de derechos.
