Sumilla: 1. Introducción, 2. El Proceso Contencioso Administrativo, 3. Especialización, elemento determinante de la competencia material y funcional, 4. El principio de pluralidad de instancias y derecho a un juez competente, 5. La importancia de la creación de las Salas Superiores Contenciosas Administrativas, 6. Conclusiones.
1. Introducción
El derecho administrativo, es una de las tantas ramas del derecho, la cual exige al igual que las demás, una formación especializada para lograr tener abogados y magistrados aptos al momento de aplicar la norma jurídica administrativa. Sin embargo, en algunas jurisdicciones el derecho contencioso administrativo, solo garantiza la tutela jurisdiccional en la primera instancia, mientras que, si las partes procesales por circunstancias del desarrollo del proceso llegan a segunda instancia, quien conoce el proceso no es un juez especializado en lo contencioso administrativo, sino por el contrario es un juez con especialidad en materia civil.
No es posible que sea un juez con especialidad en materia civil quien conozca del proceso contencioso administrativo en la segunda instancia. El órgano jurisdiccional al permitir ello, estaría vulnerando principios constitucionales. El principio a la tutela jurisdiccional efectiva, el principio al debido proceso.
Todo sujeto que acuda al órgano jurisdiccional en busca de tutela, tiene derecho a que el juez que conozca del proceso sea un juez conocedor de la rama del derecho que exija la pretensión a resolver, solo así se estaría respetando el principio a la tutela jurisdiccional efectiva con sujeción a un debido proceso.
2. El proceso contencioso administrativo
Parar iniciar el desarrollo de la presente investigación es indispensable abordar el tema del Proceso Contencioso Administrativo, el cual indudablemente significa el derecho a plantear una pretensión por parte de un sujeto y dirigida a un juez, una pretensión con énfasis de derecho administrativo, siempre que previamente se haya agotado la vía administrativa en los casos que corresponde según la ley, al respecto Huapaya Tapia (2019) argumenta que “son controlables a través del proceso contencioso administrativo las actuaciones de administración pública sustentadas o sometidas al derecho administrativo” (pág. 50). En tal sentido, en el Proceso Contencioso Administrativo se ventilarán temas referidos a la administración pública, los actos que emita la misma y los derechos que se transgredan a consecuencia de ello.
Ahora bien, en el Proceso Contencioso Administrativo se habla tanto de las pretensiones como de las actuaciones administrativas que pueden ser impugnadas, ello porque evidentemente existe una estrecha relación de la primera con la segunda.
Así lo postula Baca Oneto (2012) cuando se refiere a las actuaciones administrativas materia de impugnación:
(…) las pretensiones necesariamente deben deducirse en función de una previa actuación administrativa (que habitualmente no será el “objeto” del proceso contencioso administrativo sino un presupuesto procesal). Así de acuerdo al artículo 1 de la Ley Procesal Contenciosa Administrativa, la finalidad del proceso contencioso administrativo es doble: por un lado, la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados, pero por otro y como condición previa, el control jurídico de las actuaciones de la administración pública. (2012, pág. 113).
En tal sentido se puede deducir que en este proceso no solo se busca el control jurídico de todo tipo de actuaciones o posibles omisiones de las entidades administrativas, sino también la tutela de los derechos de los particulares, es decir, los administrados, pero esta tutela no debe materializarse simplemente al hecho de acudir al órgano jurisdiccional en busca de protección, sino que dicha tutela debe ser efectiva, lo que implica que se otorgue un fallo con una solución y que dicho fallo sea ejecutado.
Queda claro entonces que el proceso contencioso administrativo va más allá del mero control de las actuaciones administrativas, de tal forma que lo que se busca es tutelar o controlar que dichos procederes no transgredan los derechos de las personas, y que, si lo hicieren entonces esto sea devuelto a su estado normal de tal forma que los administrados no se vean afectados, porque el modelo del proceso contencioso administrativo objetivo ya quedo en el pasado y es erróneo pensar que lo que lo único que incumbe para el proceso contencioso administrativo son las actuaciones administrativas; mas bien ahora que rige el modelo contencioso administrativo subjetivo, el cual, definitivamente añadió a la tutela jurisdiccional efectiva para los administrados como otra de las finalidades y sustancial objetivo del proceso contencioso administrativo.
3. Especialización, elemento determinante de la competencia material y funcional
La aptitud del juez para ejercer su jurisdicción en un caso determinado es la competencia. Evidentemente la competencia tiene por finalidad, garantizar que todo aquello que sea atendido por el órgano jurisdiccional tenga siempre un juez preestablecido para ello, es decir, el magistrado director del proceso deberá ser un juez con especialidad en la materia de la controversia.
En efecto, resulta de suma importancia estudiar la naturaleza jurídica de la competencia, para lograr entender su creación y existencia dentro del derecho procesal. Al respecto, Devis Echandía, (1984) señala que: “el juez es el sujeto principal de la relación jurídica procesal, en su condición de órgano del estado” (pág. 339) siendo asi, la competencia es un presupuesto procesal, al igual que la capacidad procesal y los requisitos de fondo y forma de la demanda, estos tres presupuestos procesales deberán manifestarse para que exista una relación jurídica procesal valida.
En el mundo jurídico, existen diversos criterios para determinar la competencia, en la doctrina peruana se reconoce la competencia por materia, cuantía, grado o jerarquía y territorial, la primera comprende la identificación del objeto de la controversia o incertidumbre con relevancia jurídica que permita asignarla a un juez de la misma especialidad, la segunda se determina de acuerdo con el valor económico del petitorio de la demanda, el tercero se presenta conforme lo establece la Ley Orgánica del Poder Judicial; y por último la competencia territorial, la cual está referido al ámbito geográfico, donde cada juez puede actuar válidamente en el desarrollo del proceso.
En cuanto al tema de interés para esta investigación, la competencia por materia, implica que el justiciable tenga derecho a que el magistrado que conoce su caso concreto sea especializado en el manejo del mismo, es decir, conocedor del Derecho con el que imparte justicia por ser el juez “perito de peritos”; a razón de que existe una diversidad de ramas o especialidades dentro del Derecho, lo que da como resultado que los abogados se especialicen en una rama concreta, para así poder aplicar de manera correcta la norma jurídica en los casos que conocen ya sea como litigante o magistrado.
Al respecto, la competencia por función o razón de grado se trata, primero de la competencia que tiene que ver con la jerarquía de los organismos jurisdiccionales. La competencia por grado encuentra sustento en el inciso 6 del artículo 139 de nuestra constitución política, que exige cuando menos una doble instancia en las causas, como componente de un debido proceso. En tal sentido, resulta ilustrativo e imprescindible estudiar el principio de pluralidad de instancias, para un mejor entendimiento de esta investigación.
4. El principio de pluralidad de instancias y derecho a un juez competente
El derecho a los recursos forma parte (…) del contenido esencial del derecho a la pluralidad de instancias, no solo a título de una garantía institucional que posibilita su ejercicio, sino también como un elemento necesario e impostergable del contenido del debido proceso, esto se justifica en medida que el juez que conoció originariamente del proceso pudo haber cometido un error al momento de dictar su sentencia, al fin y al cabo el juez es una persona humana, lo cual implica que podría errar en el desarrollo del proceso, es por ello que se crea los medios impugnatorios, para que el superior jerárquico revise algún defecto o vicio en el proceso. (STC Exp. N°1231-2002-HC/TC; f.j..2 cursivas nuestras).
En este orden de ideas, el principio de pluralidad de instancias, emerge del debido proceso, siendo considerado este como un derecho que tienen los justiciables dentro de un proceso, el cual deberá respetarse en caso uno de los sujetos procesales lo active, de no respetarse, se estaría vulnerando el debido proceso y por ende sería un proceso invalido, ya que este se habría desarrollado sin las garantías necesarias.
La procedencia de la apelación de una sentencia emitida por el juzgado especializado en el contencioso administrativo implica elevar el fallo apelado al superior -Sala Contenciosa Administrativa- a fin de que, examine, analice, revise la sentencia o resolución apelada con el propósito de que sea anulada o revocada de forma total o parcial. Entonces esto acarrea una vasta responsabilidad y necesidad de conocimiento y especialización, ya que estamos frente a una importante tarea, la cual implicaría anular o revocar una sentencia emitida por un juez especializado en contencioso administrativo.
5. La importancia de la creación de las salas superiores contenciosas administrativas
El artículo 364 del Código Procesal Civil establece que “El recurso de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine a solicitud de parte o de tercero legitimado, la resolución que les produzca agravio, con el propósito de que sea anulada o revocada, total o parcialmente” de tal forma que la Sala Superior contenciosa administrativa, al igual que cualquier otro órgano de segunda instancia tiene una labor muy importante en el desarrollo del proceso contencioso administrativo, por lo que en virtud del debido proceso todas las partes participantes en un proceso tienen derecho a un juez competente.
En la Corte Superior de Justicia de Tacna, existen solo dos juzgados contenciosos administrativos, uno permanente y uno transitorio entre los cuales se ha dividido la inmensa carga procesal, que dicho sea de paso va incrementando. Ahora bien, si hablamos de “segundas instancias”, lamentablemente no hay una sala especializada en contencioso administrativo como si lo hay en otros lugares, que, por cierto, son muy pocos.
Como se ha dicho, lo que sucede es que, ante la inexistencia de una Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo se ha intentado suplir con las Salas Especializadas en lo Civil; volviendo a citar una frase mentada líneas arriba, el juez de un proceso es “perito de peritos”, es decir, en todo proceso, el juez cumple un rol trascendental, lo que implica ser experto en la materia, porque la competencia tiene como elemento intrínseco la especialización en una materia determinada. Todo esto no solo es importante para que el juez ad quem logre resolver las causas con mayor facilidad, sino el objetivo es más crucial aun, nos referimos a la materialización de la tutela jurisdiccional efectiva de los derechos de los administrados.
La creación de las Salas Especializadas en contencioso administrativo es sin duda una necesidad apremiante, ya que servirá de instrumento para la tutela de derechos, no cualquier derecho, sino entre ellos, derechos fundamentales.
Ante esta inquietante problemática se espera que en todo el país se realice la creación de salas especializadas, porque indubitablemente es algo que requiere de competencia no solamente “asignada”, sino también un juez competente experto en la materia; de manera que no todos los jueces están en condiciones de asumir esta difícil tarea que es el proceso contencioso administrativo, en este marco, como se venía diciendo, se requiere una especialidad singular, que claramente manifiesta esta la necesidad de contar con jueces que tengan conocimientos y experiencia en derecho administrativo; porque lo que en el proceso contencioso administrativo se resuelve son asuntos administrativos, el cual, definitivamente es un campo bastante inmenso, muy grande y complejo.
Un caso muy particular que demuestra una desproporción notable en la organización y designación de competencias es el caso al que los autores denominamos “instituciones privilegiadas”, que trata de cuando se demanda a ciertas entidades como el Banco Central de Reserva, la Superintendencia del Mercado de Valores, la Superintendencia de Banca y Seguros y administradores de fondo de pensiones y la superintendencia nacional de Salud, la demanda se presenta ante la sala Superior; es decir, si la demanda va contra ellas, el organismo de primera instancia será una sala superior, eso, con mucha razón es criticable, no se entiende por qué estas instituciones tienen el privilegio de que quien conozca el proceso en primera instancia sea una sala superior, para ello no hay una razón valedera.
6. Conclusiones
Primero, la competencia por materia y funcional lleva consigo un elemento determinante que es la especialización, lo que cumple con el debido proceso, el derecho a un juez competente; esto pone en evidencia la falta de jueces competentes en algunos juzgados del Perú, donde se espera una pronta creación de Salas Especializadas en lo contencioso administrativo.
Segundo, la administración pública del Perú es amplísima, inmensa y posee gran cantidad de normativa que regula el trabajo en la administración pública o el servicio que presta la administración pública, entonces se requiere jueces que tengan conocimiento y experiencia; jueces debidamente capacitados en derecho administrativo y naturalmente también en derecho procesal administrativo, aunque lo último se dará más con la práctica.
Tercero, existe una notable desproporción en el caso de las denominadas “instituciones privilegiadas” ya que se les atribuye una Sala Superior Contencioso Administrativo como primera instancia, entonces claramente se intenta asegurar la especialización de los jueces a los que se someten determinadas instituciones, como si en estos casos no tendrían el mismo valor los derechos fundamentales de los administrados, vulnerando nuevamente otro principio constitucional “el principio de socialización”.
7. Bibliografía
- Hernando, D. E. (1984). Teoria General del Proceso. Buenos Aires: Editorial Universidad.
- Ramon, H. T. (2019). El proceso contencioso administrativo. Lima: Fondo Editorial PUCP.
- Victor, B. O. (2012). La discrecionalidad administrativa y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano. Revista de derecho administrativo, 11, pp. 181-202.
