Sumario: 1. Introducción; 2. El acuerdo interinstitucional del Distrito Judicial del Santa: un avance operativo que evidencia una contradicción normativa; 3. El vacío de cobertura legal que compromete la autonomía fiscal; 4. ¿Qué dice realmente la ley?; 5. El principio de oportunidad y su exigencia de discrecionalidad reglada; 6. El argumento comparado: otras jurisdicciones ya lo resolvieron; 7. El absurdo de obligar la persecución penal donde la ley permite la abstención; 8. Conclusiones.
1. Introducción
El 2025, en el Distrito Judicial del Santa, se celebró una reunión interinstitucional entre jueces superiores, jueces del módulo de flagrancia y fiscales del Ministerio Público, donde el resultado fue un acuerdo por el que los fiscales «se comprometen a incoar todos los casos que ingresen a la unidad de flagrancia», con especial énfasis en los delitos de conducción en estado de ebriedad.[1] Este acuerdo, presentado como un mecanismo de coordinación funcional, introduce en realidad una regla de actuación uniforme que incide directamente en la esfera de decisión del titular de la acción penal.
Al respecto, el ordenamiento procesal penal peruano instaurado con el Decreto Legislativo 957, se estructura sobre un modelo acusatorio garantista, caracterizado por la separación de funciones, la oralidad y la autonomía funcional del Ministerio Público.[2] En ese contexto, el principio de oportunidad regulado en el artículo 2 del Código Procesal Penal, constituye una institución del modelo de legalidad mitigada que permite al fiscal abstenerse del ejercicio de la acción penal en supuestos taxativamente previstos por la ley.
No obstante, si bien el acta de la referida reunión reconoce formalmente la autonomía funcional de los fiscales, la disposición de incoación obligatoria y sin distinción en todos los supuestos de flagrancia, genera en la práctica, una restricción ilegítima al ejercicio del principio de oportunidad durante la investigación preliminar. En ese sentido, el problema que se plantea trasciende una mera cuestión de gestión institucional y se sitúa en el núcleo del sistema de garantías del proceso penal, que nos conduce a una pregunta que el sistema jurídico no puede eludir:
¿Es jurídicamente válido que un acuerdo interinstitucional de coordinación administrativa restrinja la facultad del Ministerio Público para aplicar el principio de oportunidad en casos de flagrancia delictiva durante la investigación preliminar?
2. El acuerdo interinstitucional del Distrito Judicial del Santa: un avance operativo que evidencia una contradicción normativa
El acuerdo interinstitucional suscrito en el Distrito Judicial del Santa responde a los fines establecidos en la Ley 32348 — Ley que Crea el Sistema Nacional de Justicia Especializado en Flagrancia Delictiva e Implementa las Unidades de Flagrancia Delictiva a Nivel Nacional, cuyo artículo 2 dispone que el sistema debe garantizar una respuesta rápida y eficiente en la investigación y resolución de casos de flagrancia, asegurando el acceso a la justicia de manera oportuna y protegiendo los derechos fundamentales de las personas involucradas en los procesos.[3]
En esa lógica, el acuerdo interinstitucional cumple una función organizativa legítima y coherente con el marco normativo vigente. Sin embargo, también pone de manifiesto la contradicción que este artículo examina, donde los operadores judiciales y fiscales del Distrito Judicial del Santa han destinado un esfuerzo institucional en acordar que todos los casos de flagrancia por conducción en estado de ebriedad sean incoados sin excepción ante la Unidad Especializada de Flagrancia Delictiva, aun cuando no concurren los supuestos de improcedencia previstos taxativamente por ley.
No obstante, lo que el acuerdo no ha resuelto y ese silencio es jurídicamente relevante, es respecto a qué ocurre cuando ese mismo fiscal, al examinar el caso concreto, advierte que sí concurren los presupuestos legales para aplicar el principio de oportunidad en la etapa preliminar. El acuerdo, en ese punto, no orienta la discrecionalidad fiscal: la suprime.
La distancia entre lo que el acuerdo ordena y lo que la ley faculta al fiscal no es solo una tensión operativa, sino que resulta inconsistente, porque manifiesta una contradicción normativa evidente, pues un instrumento de rango administrativo no puede desplazar una facultad reconocida por el legislador. Esa inconsistencia no es inofensiva, porque proyecta efectos muy concretos sobre la práctica. El mismo principio de oportunidad que el Código Procesal Penal reconoce como herramienta de política criminal racional puede resultar inaplicable de facto para el fiscal que opera bajo ese acuerdo.
En ese sentido, el instrumento administrativo pone en evidencia, sin proponérselo, la necesidad de trazar con precisión los límites de los acuerdos de coordinación frente a las atribuciones que la ley confiere al Ministerio Público.
3. El vacío de cobertura legal que compromete la autonomía fiscal
El artículo 2 del Código Procesal Penal regula el principio de oportunidad como una facultad discrecional reglada del fiscal, vinculada a supuestos taxativamente previstos por la ley.[4] Hasta ese punto, el marco normativo es claro y favorable al fiscal, donde la dificultad emerge cuando un acuerdo administrativo ordena la incoación sistemática de todos los casos de flagrancia, sin examinar si en alguno de ellos se verifican los presupuestos del principio de oportunidad.
El resultado es contradictorio, pues la institución del principio de oportunidad que el Código Procesal Penal pone en manos del fiscal puede convertirse por efecto de ese acuerdo en un instrumento inerte de facto, desprovisto de aplicación práctica, sin que ninguna norma con rango de ley respalde semejante restricción.[5] Ningún texto legal excluye el principio de oportunidad en sede de flagrancia; tampoco lo veda de manera explícita en esa fase procesal. En materia de garantías procesales, la ambigüedad normativa recae invariablemente sobre quien menos puede soportarla: el justiciable.
4. ¿Qué dice realmente la ley?
El artículo 2 del Código Procesal Penal reconoce el principio de oportunidad como causa de abstención del ejercicio de la acción penal. El fiscal puede prescindir de la persecución penal cuando concurren los supuestos establecidos por la ley: mínima afectación al bien jurídico, conducta culposa, pena no superior a dos años, entre otros.[6]
La Resolución de la Fiscalía de la Nación 1245-2018-MP-FN, reglamento de aplicación del principio de oportunidad, precisa que la evaluación debe realizarse caso por caso, atendiendo a las circunstancias concretas de cada investigación.[7] Esa exigencia de valoración individualizada es incompatible con una instrucción administrativa de incoación automática.
Desde la doctrina penal contemporánea, Roxin sostiene que el principio de legalidad constituye el límite fundamental frente a la expansión arbitraria del poder punitivo del Estado.[8] En similar sentido, Mir Puig afirma que el alcance del principio de legalidad no se restringe a la tipificación penal, sino que también comprende las condiciones bajo las cuales el Estado puede ejercer la persecución penal.[9] Bajo esos parámetros, una restricción al principio de oportunidad que no encuentre sustento en norma con rango de ley carece de validez jurídica.
La Corte Suprema ha reconocido, en la Casación 833-2019 (Lambayeque), que el principio de oportunidad es una facultad discrecional reglada vinculada con la decisión fiscal de iniciar o no diligencias preliminares.[10] De esa premisa se desprende que solo una disposición con rango de ley puede válidamente restringir esa facultad; un acuerdo administrativo carece de tal potestad.
5. El principio de oportunidad y su exigencia de discrecionalidad reglada
Desde la dogmática procesal penal, Binder sostiene que la discrecionalidad fiscal constituye un elemento estructural de los sistemas acusatorios modernos, en la medida en que permite orientar la persecución penal conforme a criterios de racionalidad y política criminal.[11] A la luz de ese criterio, el principio de oportunidad que opera mediante la abstención motivada en parámetros legales y los acuerdos de incoación obligatoria que suprimen esa ponderación resultan inconciliables cuando los últimos desplazan el espacio que la ley reserva al primero.
Tómese el supuesto más habitual: un conductor detenido en flagrancia por conducción en estado de ebriedad, con una impregnación alcohólica apenas por encima del umbral legal, sin antecedentes, con voluntad de resarcir el daño y sin que el hecho hubiera generado ningún accidente. ¿Ese expediente justifica la apertura automática de un proceso inmediato? Todo operador con sensibilidad garantista respondería que la respuesta depende del análisis individualizado del fiscal. Sin embargo, cuando ese análisis queda suprimido por una instrucción administrativa, la respuesta se predetermina antes de conocer los hechos.[12]
San Martín Castro advierte que las causales de improcedencia del principio de oportunidad poseen carácter taxativo, lo que implica que ninguna autoridad administrativa puede introducir nuevas restricciones a su aplicación.[13] La situación se torna más grave aún por cuanto esa indefinición normativa produce actuaciones heterogéneas e impredecibles. La flagrancia delictiva no constituye, por sí misma, una causal autónoma de improcedencia del principio de oportunidad.[14]
6. El argumento comparado: otras jurisdicciones ya lo resolvieron
El ordenamiento comparado ofrece respuestas consolidadas a este interrogante. Alemania (§ 153 StPO), España (arts. 963-965 LECrim) y Chile (art. 170 CPPC) regulan el principio de oportunidad o la facultad de archivo de manera que su aplicación no queda excluida por la flagrancia del hecho.[15] En todos esos ordenamientos, la decisión de ejercer o declinar la persecución penal pertenece al fiscal con arreglo a la ley, y ningún instrumento administrativo de coordinación puede despojarle de esa atribución.
Santiago Jiménez sostiene que el principio de oportunidad, en tanto excepción al principio de legalidad, requiere que sus alcances y límites estén previstos normativamente, de modo que cualquier restricción impuesta por disposiciones administrativas resulta incompatible con la reserva de ley propia del sistema penal garantista.[16] La Corte Suprema peruana, en el Acuerdo Plenario 2-2016/CJ-116, reconoció que la flagrancia es una condición de detención, no una causal de improcedencia de salidas alternativas al proceso.[17]
Lo que la experiencia comparada evidencia con uniformidad es que los límites a la discrecionalidad fiscal deben estar fijados en norma con rango de ley. No es suficiente que un acuerdo de coordinación imponga la incoación sistemática; se precisa que la propia ley lo habilite con claridad. Si el legislador peruano estimara conveniente acotar los supuestos de procedencia, el modelo alemán o español constituye una referencia adecuada; pero esa delimitación habría de provenir del Congreso, no de un acuerdo de coordinación entre magistrados y fiscales.
7. El absurdo de obligar la persecución penal donde la ley permite la abstención
Ferrajoli advierte que el derecho penal solo puede legitimarse cuando opera como ultima ratio: el Estado no debe perseguir penalmente cuando existen mecanismos racionales y proporcionales para resolver el conflicto sin activar el aparato punitivo.[18] Compeler al fiscal a promover la acción penal allí donde la norma le autoriza a prescindir de ella supone desnaturalizar el instrumento que el propio legislador diseñó para racionalizar la persecución.
El principio de legalidad, consagrado en el artículo 2, inciso 24, literal d) de la Constitución, establece que nadie puede ser sancionado por una conducta no prevista en ley previa.[19] Esa garantía proyecta también sus efectos en sentido positivo: si la ley faculta al fiscal a prescindir de la acción penal, ningún acuerdo de rango inferior puede compelerle a ejercerla. La autonomía constitucional del Ministerio Público, reconocida en el artículo 159 de la Constitución y desarrollada por el Tribunal Constitucional en el Expediente 6167-2005-PHC/TC,[20] garantiza que los fiscales actúen con independencia funcional en el ejercicio de sus atribuciones.
Algunos sostienen que la incoación obligatoria asegura uniformidad en la respuesta penal frente a la flagrancia delictiva. La observación tiene un peso que no puede ignorarse, pero tampoco resulta concluyente. El principio de oportunidad ya se aplica con autorización legal expresa; el Reglamento 1245-2018-MP-FN ya establece criterios de actuación. La cuestión de fondo no es si los fiscales han de actuar con criterios homogéneos claro que sí, sino si esa homogeneidad puede alcanzarse anulando, mediante un instrumento administrativo, una atribución que la ley reconoce expresamente. Orientar la discrecionalidad no equivale a suprimirla; significa encauzarla dentro de parámetros normativos coherentes.[21]
8. Conclusiones
El principio de oportunidad y los acuerdos de coordinación interinstitucional son compatibles si cada uno permanece dentro de su ámbito. Por cuanto, el primero es una atribución discrecional reglada que el artículo 2 del Código Procesal Penal confiere al fiscal,[22] y los segundos son instrumentos de coordinación administrativa que carecen de rango normativo para restringirla.
- El acuerdo del Distrito Judicial del Santa genera una tensión normativa injustificada entre la abstención de la acción penal que el texto legal autoriza y lo que la práctica institucional impone respecto a la incoación sistemática, sin ningún sustento en norma con rango de ley.[23]
- La Casación 833-2019 reconoció el carácter discrecional de la facultad fiscal, pero omitió abordar los mecanismos de protección de esa facultad frente a instrucciones administrativas que la restringen, dejando así abierto un flanco jurisprudencial relevante.[24]
- La respuesta correcta no consiste en suprimir los mecanismos de coordinación interinstitucional cuya función organizativa es incuestionable, sino en trazar con nitidez su frontera respecto de las atribuciones que el ordenamiento jurídico mediante ley, reserva con exclusividad al Ministerio Público.[25]
- El Ministerio Público, cuenta con el Reglamento 1245-2018-MP-FN, que es un instrumento institucional que establece lineamientos uniformes de aplicación del principio de oportunidad. En ese sentido, si la institución ya dispone de instrumentos normativos propios de naturaleza administrativa y de alcance nacional para guiar esa discrecionalidad del fiscal, no existe justificación válida para sustituirlos por acuerdos de coordinación que la anulan en la práctica.
En suma, pretender que un acuerdo interinstitucional de coordinación administrativa, carente de rango legal, imponga al fiscal la obligación de incoar proceso inmediato sin discrecionalidad en todos los delitos de conducción en estado de ebriedad, aun cuando concurran los supuestos legales que legitiman la aplicación del principio de oportunidad, no solo desnaturaliza el proceso penal, sino que configura una manifiesta vulneración del principio de legalidad penal y de la autonomía constitucional del Ministerio Público, lo cual resulta incompatible con las bases de un Estado Constitucional de Derecho.
Referencias bibliográficas
[1] Diario de Chimbote. «Corte del Santa y Fiscalía acuerdan que conductores ebrios serán sometidos a proceso inmediato». Disponible aquí
[2] Código Procesal Penal. Disponible aquí
[3] Perú. Ley que Crea el Sistema Nacional de Justicia Especializado en Flagrancia Delictiva e Implementa las Unidades de Flagrancia Delictiva a Nivel Nacional, art. 2. Ley 32348. Diario Oficial El Peruano, 23 de mayo de 2025. Disponible aquí
[4] San Martín Castro, César. Derecho procesal penal. Lecciones. 2.ª ed. Lima, 2020, pp. 63–65. Disponible aquí
[5] Código Procesal Penal, art. 2. inc. 9. Disponible aquí
[6] Código Procesal Penal, op. cit., art. 2.
[7] Ministerio Público del Perú. Reglamento de Aplicación del Principio de Oportunidad y Acuerdo Reparatorio, Resolución de la Fiscalía de la Nación 1245-2018-MP-FN, art. 5. Lima, 20 de abril de 2018. Disponible aquí
[8] Roxin, Claus. Derecho penal. Parte general. Tomo I: Fundamentos. La estructura de la teoría del delito. 2.ª ed. Madrid: Civitas, 2003, § 5, nm. 1–11.
[9] Mir Puig, Santiago. Derecho penal. Parte general. 10.ª ed. Barcelona: Repertor, 2015, Lección 4, pp. 98–115.
[10] Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. Casación 833-2019, Lambayeque. Sala Penal Permanente. Lima, 2019. Disponible aquí
[11] Binder, Alberto M. Introducción al derecho procesal penal. 2.ª ed. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2011, pp. 214–230.
[12] Bovino, Alberto, «El principio de oportunidad en el Código Procesal Penal peruano», IUS ET VERITAS, año VII, n.º 12, 1996, pp. 159–169. Disponible aquí
[13] San Martín Castro, César. Derecho procesal penal. Lecciones, op. cit.
[14] Perú. Código Procesal Penal, op. cit., art. 2, inc. 9.
[15] Martín Delpón, José Luis, «El principio de oportunidad: análisis de derecho comparado», Anales de la Facultad de Derecho, n.º 28, diciembre de 2011, pp. 187–206. Disponible aquí
[16] Santiago Jiménez, Ana María. Una breve aproximación del principio de oportunidad en el proceso penal peruano. En: LEX. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Lima, 2007, pp. 357–364. Disponible aquí
[17] Agip Vásquez, José Leonides, «Vulneración de principios y garantías al imputado en las Unidades de Flagrancia», Revista Oficial del Poder Judicial, vol. 14, n.º 18, 2022, pp. 99–135. Disponible aquí
[18] Ferrajoli, Luigi. Garantismo penal. México D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México, 2006, pp. 89–105.
[19] Perú, «Constitución Política del Perú», art. 2, inc. 24, lit. d), 1993.Disponible aquí; Tribunal Constitucional del Perú, «STC 00010-2002-AI/TC», 2003. Disponible aquí
[20] Perú. Constitución Política del Perú, art. 159. Lima: Diario Oficial El Peruano, 1993. Disponible aquí ; Tribunal Constitucional del Perú, «Sentencia del Expediente 6167-2005-PHC/TC», fundamento jurídico 30, Lima, 2006. Disponible aquí
[21] Ministerio Público del Perú. op. cit.; Binder, Alberto M. Introducción al derecho procesal penal. 2.ª ed. Buenos Aires: Ad-Hoc, 1999, p. 221. Disponible aquí
[22] Perú, «Código Procesal Penal», art. 2; Ministerio Público, Resolución de la Fiscalía de la Nación 1245-2018-MP-FN, op. cit.; Corte Suprema, Casación 833-2019, Lambayeque, op. cit.
[23] Código Procesal Penal, op. cit.; Bovino, op. cit.; Perú
[24] Corte Suprema de Justicia de la República del Perú. op. cit.
[25] Santiago Jiménez, op. cit.; Binder, op. cit., p. 221.
