Fundamento destacado: 117. Corresponde a los gobiernos locales, conforme a las pautas de coordinación entre municipalidades provinciales y distritales establecidas en la LOM, determinar si los proyectos de VIS son compatibles o no con la clasificación municipal de zonas residenciales, comerciales o de otros usos, pues es competencia de tales entidades realizar la zonificación y el planeamiento urbano.
135. Como ya se ha observado, la zonificación no es una competencia del gobierno nacional, sino que es una competencia exclusiva de los gobiernos locales, por lo que resulta claro que una intromisión sobre dicha materia constituye una vulneración de la misma. Más aún si se toma en consideración que la modificación de las alturas máximas en las zonificaciones, para el caso de las viviendas de interés social, no es parte inherente de este tipo de proyectos. En efecto, variar la altura máxima de zonas residenciales no está relacionado con la estructura propia de este tipo de construcciones.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Pleno. Sentencia 302/2023
Caso de los parámetros urbanísticos II
Exps. 00001-2021-PCC/TC y 00004-2021-PCC/TC (acumulados)
RAZÓN DE RELATORÍA
En la sesión de Pleno del Tribunal Constitucional, de fecha 9 de mayo de 2023, los magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse (con fundamento de voto), Domínguez Haro (con fundamento de voto), Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich han emitido la sentencia que resuelve:
1. Declarar FUNDADA la demanda en el sentido de que la zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de la altura máxima de las edificaciones, son competencias municipales exclusivas, razón por la cual una vez que, en ejercicio de las mismas, quede determinada técnica y debidamente la zonificación y altura máxima, siguiéndose los procedimientos administrativos correspondientes, podrán desarrollarse los proyectos de VIS, respetando los parámetros técnicos establecidos.
2. Declarar NULOS el literal b, el primer párrafo del literal c del artículo 2.2 y el artículo 10.4 del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, aprobado por el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA, y sus modificatorias.
3. Declarar INFUNDADA la demanda en todo lo demás que contiene.
Los magistrados intervinientes en el Pleno firman digitalmente en señal de conformidad.
Flavio Reátegui Apaza
Secretario Relator
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PLENO JURISDICCIONAL
Expedientes 00001-2021-CC/TC y 00004-2021-CC/TC (acumulados)
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
9 de mayo de 2023
Caso de los parámetros urbanísticos II
MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE BARRANCO Y MUNICIPALIDAD METROPOLITANA DE LIMA C. PODER EJECUTIVO (MINISTERIO DE VIVIENDA, CONSTRUCCIÓN Y SANEAMIENTO)
Asunto
Demanda de conflicto competencial sobre la expedición de normas en materia de viviendas de interés social
Magistrados firmantes:
SS.
MORALES SARAVIA
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 9 días del mes de mayo de 2023, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Morales Saravia, Pacheco Zerga, Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez y Ochoa Cardich, con los fundamentos de voto de los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, pronuncia la siguiente sentencia.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 26 de febrero de 2021, don José Juan Rodríguez Cárdenas, alcalde de la Municipalidad Distrital de Barranco (MDB), interpone demanda de conflicto de competencia contra el Poder Ejecutivo, concretamente contra el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), alegando la afectación de atribuciones exclusivas de los gobiernos locales respecto del establecimiento de parámetros urbanísticos y edificatorios, de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 79 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (LOM).
Mediante escrito de fecha 29 de marzo de 2021, la Municipalidad Metropolitana de Lima
(MML), debidamente representada por su alcalde don Jorge Vicente Martin Muñoz Wells, también interpone demanda de conflicto competencial contra el MVCS, sosteniendo que los literales b y c del artículo 2.2; los artículos 9.2 y 9.3; el literal j) del artículo 10.1, así como los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, vulneran sus competencias exclusivas previstas en el artículo 79.1 de la Ley 27972.
Por su parte, con fechas 17 de mayo de 2021 y 14 de junio de 2021, don Luis Alberto Huerta Guerrero, en su calidad de procurador público especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo, contesta las demandas interpuestas por la Municipalidad Distrital de Barranco y la Municipalidad Metropolitana de Lima, solicitando que sean declaradas improcedentes y/o infundadas en todos sus extremos.
Mediante auto de fecha 17 de agosto de 2021, el Tribunal Constitucional, con base en el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional, acumuló los expedientes 0001- 2021-CC/TC y 0004-2021-CC/TC.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes demandantes presentan una serie de argumentos sobre el conflicto de competencias, y que, a manera de resumen, se presentan a continuación:
B-1. DEMANDAS
Expediente 0001-2021-CC/TC (Municipalidad Distrital de Barranco)
Los argumentos expuestos en la demanda por la Municipalidad Distrital de Barranco son los siguientes:
– La parte demandante manifiesta que en la Ordenanza 1076-MML, la Municipalidad Metropolitana de Lima aprobó el reajuste integral de zonificación de los usos de suelo de Barranco y otros distritos. Sustentándose en dicha normativa, la Municipalidad de Barranco expidió la Ordenanza 516-MDB, donde aprobó normas técnicas de carácter edificatorio, aplicables para el distrito, con la finalidad de establecer condiciones orientadas a lograr una adecuación gradual y accesible de la infraestructura urbana pública y privada de la ciudad.
– Afirma que el MVCS expidió el “Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación”, aprobado por el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA, modificado por el Decreto Supremo 12-2019-VIVIENDA y ratificado por el Decreto Supremo 002-2020-VIVIENDA.
– En concreto, cuestiona la afectación de sus competencias derivadas de la regulación establecida en el artículo 9.2 y en los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del referido reglamento, relacionados con disposiciones básicas para diseñar y ejecutar proyectos de habilitación urbana y/o edificación para viviendas de interés social, de conformidad con el TUO de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones.
– Alega que, luego de analizar las normas emitidas por el MVCS y la normatividad municipal, a través del Oficio 058-2019-GDU-MDB solicitó a dicho ministerio emitir opinión respecto a lo regulado en la Ordenanza 516-MDB, por cuanto, a criterio de la demandante, esta sería la norma especial aplicable en materia de parámetros sobre dotación de estacionamientos, alturas y áreas techadas mínimas para edificaciones multifamiliares en su distrito.
– Afirma que, en su respuesta, el MVCS indicó que corresponde a la MML pronunciarse sobre la aplicación del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación en el distrito de Barranco, así como determinar si existen eventuales incompatibilidades en dicha normativa reglamentaria y la regulación establecida en la Ordenanza 516-MDB.
– En ese sentido, refiere que la MML, mediante Oficio 184-2019-MML-GDU, determinó que la Ordenanza 1076-MML, que aprueba el reajuste integral de la zonificación del uso de suelos del distrito de Barranco y otros, es la norma vigente que regula los usos de suelo en el área metropolitana de Lima. Y que ello se sustentaría en las competencias con que cuentan las municipales en el ámbito de la aprobación del plan de desarrollo urbano y de la fiscalización del cumplimiento de los planes y normas provinciales sobre esta materia.
– Finalmente, asevera que la Dirección de Vivienda del MVCS, en una comunicación dirigida a la Municipalidad de Barranco, manifestó que en tanto no exista una decisión jurisdiccional que invalide el reglamento especial, la regulación que este último establece es de obligatorio cumplimiento.
Expediente 0004-2021-CC/TC (Municipalidad Metropolitana de Lima)
– La MML sostiene que a través del Decreto Legislativo 1469, que modifica la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones para dinamizar y reactivar la actividad inmobiliaria, se pretende que el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación sea de cumplimiento obligatorio para el sector público, y que las normas de carácter regional, provincial o distrital que se emitan se adecuen a la misma; y que ello vulnera las competencias exclusivas de las Municipalidades en temas de planeamiento urbano y, además, contraviene el artículo 6 de la Ley 29090.
– Afirma que se evidencia una clara discrepancia entre lo dispuesto por la Ley 29090 y el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA y sus modificatorias, pues la ley mencionada dispone que las habilitaciones y las edificaciones se sujetarán a los planes urbanos que son aprobados por las municipalidades, de acuerdo con sus competencias exclusivas otorgadas por la Constitución y la Ley Orgánica de Municipalidades; sin embargo, en el citado decreto supremo y en sus modificatorias se establece que se aplicarán sus disposiciones sobre cualquier zonificación aprobada por los planes urbanos.
– De esta forma, los literales b) y c) del artículo 2.2; los artículos 9.2 y 9.3; el literal j) del artículo 10.1; los artículos 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, aprobado por el Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA, modificado por el Decreto Supremo 012-2019-VIVIENDA y ratificado por el Decreto Supremo 002-2020-VIVIENDA; así como el artículo 2 del Decreto Legislativo 1469, vulnerarían las competencias exclusivas de la MML para regular la zonificación y uso de suelos, así como los parámetros urbanísticos y edificatorios de sus circunscripciones.
– Afirma que en el TUO de la Ley 29090 se establece que, por el principio de unidad, existe una prelación en la aplicación de normas en caso de regulación incompatible, por lo que debería prevalecer la aplicación de los planes urbanos emitidos por las municipalidades.
– Asevera que, de acuerdo con el artículo 10.2 de la Ley 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el MVCS desarrolla la función compartida de “normar, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas nacionales, sobre ordenamiento y desarrollo urbanístico, habilitación urbana y edificaciones, uso y ocupación de suelo urbano y urbanizable, en el ámbito de su competencia, en concordancia con las leyes orgánicas de gobiernos regionales y de municipalidades”. Y que de lo anterior se desprende la aplicación prevalente de las competencias municipales.
– Sostiene que es competencia exclusiva de las municipalidades provinciales “planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial”, especificando que es competente, entre otros ámbitos, para “la organización del espacio físico y de la zonificación de su ámbito”, lo que habría sido reconocido por el MVCS, en la Única Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Supremo 002-2020-VIVIENDA.
B-2. CONTESTACIÓN DE DEMANDA
El 17 de mayo de 2021 y el 14 de junio de 2021, el procurador público especializado en Materia Constitucional del Poder Ejecutivo contesta ambas demandas con los siguientes argumentos:
Contestación en el Expediente 0001-2021-CC/TC
– El procurador del Poder Ejecutivo sostiene que el municipio demandante en realidad ha planteado un proceso de control normativo de normas reglamentarias, lo que debe ser dilucidado en un proceso de acción popular y no en el proceso competencial.
– Aduce que el Reglamento Especial de Habitación Urbana y Edificación, aprobado por Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA, regula el diseño y ejecución de proyectos de vivienda de interés social, y que los artículos materia de controversia se amparan en el artículo 36 de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, conforme a lo dispuesto por el Decreto Legislativo 1469, que no ha sido cuestionado en este proceso y donde se establece que el Decreto Supremo 10-2018-VIVIENDA constituye la norma técnica nacional de cumplimiento obligatorio.
– En consecuencia, el procurador público del Poder Ejecutivo concluye que lo realmente solicitado por la parte demandante es un control abstracto de normas reglamentarias, que no puede realizarse a través del proceso competencial. Añade que, en todo caso, debería recurrir a la vía del proceso de acción popular.
Contestación en el Expediente 0004-2021-CC/TC
– El procurador manifiesta que las normas impugnadas han sido emitidas en el ámbito de su competencia para promover la construcción de viviendas de interés social, que deben ser observadas e implementadas por los gobiernos locales.
Acota que existe un marco normativo que define la política pública en materia de viviendas de interés social, que comprende normas orientadas a promover el acceso a estas y la inversión en este rubro, cuya rectoría le corresponde al Poder Ejecutivo a través del MVCS. Agrega que con base en esta competencia se ha expedido el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación.
– Sostiene que, al detectar problemas en el cumplimiento de dichas normas reglamentarias, a través del Decreto Legislativo 1469, se modificó el artículo 36 de la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones con la finalidad de no dejar dudas acerca de la obligatoriedad del Reglamento y sus modificatorias.
– Afirma que se desprende de la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ley 30156, su calidad de ente rector en políticas públicas en materia de viviendas de interés social, enmarcadas dentro de la política general del Estado y orientadas a que los ciudadanos cuenten con una vivienda digna y a reducir el déficit habitacional.
– Por otro lado, expone que la autonomía municipal para el ejercicio de sus competencias, a la que hace referencia el artículo 194 de la Constitución, tiene límites, por cuanto debe desarrollarse conforme al ordenamiento jurídico nacional, lo que comprende las normas técnicas emitidas por los ministerios o entes rectores correspondientes.
– Detalla que, si bien según el artículo 195.6 de la Constitución Política del Perú, los gobiernos locales son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo zonificación, urbanismo y acondicionamiento territorial; esta competencia, al igual que todas las demás reconocidas a nivel constitucional, se deben ejercer en armonía con las políticas y planes nacionales.
– Finalmente, el procurador del Poder Ejecutivo asegura que es competencia del gobierno nacional la regulación de los procedimientos de otorgamiento de licencias de habilitación urbana y de construcción, para el caso concreto y específico de las viviendas de interés social; mientras que, a los gobiernos locales, en concordancia con la regulación nacional, les compete dictar la regulación específica en sus correspondientes circunscripciones locales.
[Continúa…]
