Mediante la Resolución 400-2021-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral determinó que no se puede sancionar a un empleador que demoró en atender a los inspectores de trabajo, si es que ello obedece a cumplir con los protocolos de seguridad, situación de hecho que justifica la demora ocasionada.
En este caso, un empleador fue sancionado por negar injustificadamente el ingreso de los inspectores comisionados al área operativa de la inspeccionada.
La inspeccionada señaló que no pretendió dilatar o afectar el desarrollo de la visita inspectiva. El requerimiento a los inspectores de pasar por la inducción en seguridad y salud en el trabajo es obligatorio como parte del sistema de gestión.
El Tribunal al analizar el caso determinó que los comisionados lograron ingresar al centro de trabajo y ser atendidos por los funcionarios de la impugnante, ocurriendo solo la limitación temporal y justificada para acceder al área productiva.
De esta manera se declaró fundado el recurso interpuesto por el empleador.
Fundamento destacado: 6.16. Por tanto, respecto al deber de colaboración, el juicio de adecuación resulta relevante para establecer que la sanción impuesta no es un vehículo coherente para que la Administración del Trabajo logre el fin perseguido por la autoridad, ya que, si bien existió una demora para el ingreso a determinada área del centro de trabajo, el mismo se encontraba debidamente justificada en el marco de los protocolos de seguridad y las situaciones de hecho que justifican la demora ocasionada, no evidenciándose la negativa injustificada alegada por los inspectores comisionados.
6.17. Cabe señalar, que del acta de infracción se desprende que los comisionados lograron
ingresar al centro de trabajo y ser atendidos por los funcionarios de la impugnante, ocurriendo sólo la limitación temporal y justificada al acceso al área productiva, por lo que
no puede inferirse que el resultado que busca garantizar la norma sancionadora contenida
en el artículo 46.1 del RLGIT15 se haya producido. No obstante, para comprobar la validez
de la subsunción efectuada por la resolución impugnada, como por las instancias preliminares, resta analizar si la negativa injustificada a la que se refiere el artículo 46.1 del RLGIT se agota como un comportamiento definitivo.
Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 400-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 1849-2019-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: ALFRED H KNIGHT DEL PERÚ S.A.C
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1011-2021-SUNAFIL/ILM
MATERIA: LABOR INSPECTIVA
Sumilla: Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por ALFRED H KNIGHT DEL PERÚ S.A.C. en contra de la Resolución de Intendencia N° 1011-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana.
Lima, 12 de octubre de 2021
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por ALFRED H KNIGHT DEL PERÚ S.A.C. (en adelante la impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 1011-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y
CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 6153-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1208-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.
1.2 Mediante Imputación de cargos N° 77-2019-SUNAFIL/ILM/SIAI/AI2 del 18 de junio de 2019, notificada el 08 de julio de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 192-2019-SUNAFIL/ILM/AI2, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 059-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 24 de enero de 2020, multó a la impugnante por la suma de S/ 127,575.00 por haber incurrido en:
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por negar injustificadamente el ingreso de los inspectores comisionados al área operativa de la inspeccionada, en la visita inspectiva del 26 de marzo de 2019, tipificada en el numeral 46.1 del artículo 46 del RLGIT.
1.4 Con fecha 13 de febrero de 2020, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 059-2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
– La inspeccionada no ha pretendido dilatar o afectar en modo alguno el desarrollo de la visita inspectiva, siendo que el requerimiento a los inspectores de pasar por la inducción en SST es obligatorio para todas las personas que ingresan a las áreas operativas del centro de trabajo visitado, esto como parte del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, debiendo pasar la citada inducción y recibir los equipos de protección personal (EPP), sin embargo, la inspeccionada ha reconocido que el tiempo de inicio de la visita se dilato, debido a que la visita de los inspectores no estaba programada, tomando tiempo en buscar las tallas de los EPP para cada inspector, así como debido a que se estaba llevando a cabo una auditoria, no se contaba con el cable adecuado para hacer la proyección de la capacitación, no teniendo ninguna intención de no querer colaborar con los inspectores auxiliares y mucho menos obstruir su visita, por el contrario, fue por querer hacer cumplir la normativa legal vigente, siendo los inspectores quienes no tuvieron al actitud de colaboración, mostrando su actuar irrespetuosa y confrontacional.
– La normativa vigente no exige especificar a qué tercero hacer alusión en nuestros
procedimientos internos. De esta manera, cuando la inspeccionada indicó que su norma interna era que todo tercero debía pasar la capacitación hacía referencia a cualquier tipo de tercero, incluido los inspectores, asimismo, pese a que la sub intendencia señala que tampoco establece en la norma que los inspectores tengan que pasar por una inducción en SST para realizar las actuaciones inspectivas, debemos indicar, que es en observación de sus obligaciones en SST, que se brinda no sólo protección a sus trabajadores sino a todas las visitas que ingresen a sus instalaciones, por ello, se instauraron dichas disposiciones para todas las personas, incluida la SUNAFIL, para así proteger y evitar cualquier accidente o riesgo, siendo facultad de la empresa establecer la norma interna que considere conveniente, por lo que, es arbitrario e injustificado que los inspectores pretendan que se haga mención explícita de las visitas de la SUNAFIL en nuestros procedimientos internos.
– Los Inspectores auxiliares excedieron sus facultades otorgadas por Ley, al realizar la primera visita inspectiva de fecha 26 de marzo de 2019, sin la presencia del inspector supervisor, toda vez que la empresa no está considerada como MYPE, contando con más de 100 trabajadores, y tratándose de una investigación compleja, de conformidad con lo dispuesto en el Resolución de Superintendencia N° 189-20119-SUANFIL, vulnerándose el debido procedimiento, y generando la nulidad de lo actuado.
– Se vulnera el principio de tipicidad al realizar una interpretación extensiva de la conducta tipificada como infracción, ya que se propone una infracción que tiene como supuesto de hecho la negativa injustificada de entrada de los inspectores en el centro de trabajo, sin embargo, se sustenta dicha infracción en hechos que no son acordes con la misma, como la demora en el ingreso a las áreas operativas, incurriendo así en vicio de nulidad la resolución de Sub Intendencia.
– No se cumplió con los plazos establecidos en la normativa vigente, toda vez que el Acta de Infracción tiene como fecha de elaboración 07 de mayo de 2019, y fue notificada junto con la imputación de cargos con fecha 08 de Julio de 2019, incumpliéndose así con lo establecido en el numeral 17.5 del D.S. N° 016-2017-TR, que otorga un plazo de 15 días hábiles para remitir el Acta de infracción a la Autoridad a cargo del procedimiento sancionador, contado desde la fecha de conclusión de las actuaciones inspectivas.
– Se vulnera el principio de razonabilidad, al imponer a la inspeccionada una multa por la supuesta infracción a la labor inspectiva, cuando en el procedimiento inspectivo no se verificó ningún incumplimiento de las normas sociolaborales, no existiendo en consecuencia ningún trabajador afectado.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 1011-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de junio de 2021[2], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 059- 2020-SUNAFIL/ILM/SIRE1, por considerar que:
– En el Acta de Infracción materia de autos, no sólo se ha dejado constancia que en un primer momento los Inspectores comisionados accedieron a recibir dichas inducciones en SST y a colaborar para que se realice el supuesto procedimiento que tenía la inspeccionada para permitir su ingreso al área operativa, desplazándose hasta otro ambiente supuestamente acondicionado para tal ocasión, transcurriendo aproximadamente 40 minutos sin haberla realizado, intentando justificar su demora debido a la ausencia de un «cable» para proyectar la presentación, dilatando la visita como bien acepta la inspeccionada en su recurso de apelación y sin ningún motivo aparente, toda vez, que al verificar el procedimiento escrito donde se indicaba que los inspectores estaban obligados a pasar tal inducción, se pudo corroborar que dicho procedimiento estaba indicado para el ingreso específicamente de los contratistas, no indicándose que debía ser para otros casos como en las inspecciones u otras visitas.
– Lo consignado en el Acta de Infracción respecto a la negativa de ingreso a los inspectores comisionados al área operativa del día 26 de marzo de 2019, detallada en el párrafo anterior debe tenerse como ciertos, más aún si la inspeccionada no ha acreditado lo contrario, limitándose declarar que su intención no fue la de obstruir la visita sino hacer cumplir su procedimiento, el mismo que fue verificado por los inspectores y que solo aplicaba tal inducción para el ingreso de los contratistas; por lo que, resulta infundado lo argumentado en este extremo.
– Cabe precisar, que el Supervisor Inspector Germán Crispín Fernández y los dos Inspectores Auxiliares Edward Lyton Marcelo Cárdenas y Walter Jhosef Romero Terbullino, han sido designados para trabajar conjuntamente, actuando en equipo bajo el principio de unidad de acción, en cuyo caso en las funciones de colaboración y apoyo, los Inspectores Auxiliares están facultados para realizar actuaciones inspectivas, entrevistando a los trabajadores y empleadores, visitando los lugares y centros de trabajo, así como la comprobación de datos, entre otras acciones, todo ello, en concordancia con el cuarto párrafo del artículo 4 del D.S. N° 019-2007-TR y el numeral 6.6.4.4. del punto 6.
Disposiciones Generales de la Directiva 001-2016-INII, Directiva vigente y aplicable a la fecha.
– El caso que la inspeccionada haya cumplido con las materias objeto de inspección, de igual manera, la infracción imputada es pasible de sanción, siendo una infracción independiente y disímil a las que se hubieran generado por el incumplimiento de las materias investigadas, siendo que la primera afecta al bien jurídico tutelado que es el servicio público que brinda la inspección del trabajo y la segunda los derechos laborales de los trabajadores. Aunado a ello, respecto al número de trabajadores afectados, es importante tener en cuenta lo dispuesto en el numeral 48.1-C del RLGIT.
1.6 Con fecha 12 de julio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1011- 2021-SUNAFIL/ILM.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001279-2021-SUNAFIL/ILM, recibido el 16 de agosto de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[3], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[4], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[6], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[7] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
3.4 Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
[Continúa…]
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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de trabajadores y otros en la planilla, Condiciones de seguridad, Avisos y señales de seguridad, Instalaciones de trabajo, Máquinas y equipos de trabajo, Equipos de protección personal, Prevención y protección contra incendios, Equipos e instalaciones, Manipulación y transporte de materiales.
[2] Notificada a la inspeccionada el 28 de junio de 2021.
[3] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”
[5] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
[6] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”
[7] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
