¿Qué son los derechos de participación política?

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Los derechos fundamentales (2017, PUCP) del exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento de ese texto que explica, de manera ágil y sencilla, el derecho de participación. ¡Los animamos a leer el libro!


1. Concepto

Los derechos de participación política, de acuerdo a lo establecido en el inciso 17 del artículo 2 y en los artículos 31 y 32 de la Constitución, son, además del derecho de sufragio, la iniciativa legislativa y el referéndum.

El derecho de iniciativa legislativa faculta a los ciudadanos a formular y presentar proyectos de normas que pueden abarcar proyectos de reforma constitucional, proyectos de ley, proyectos de ordenanzas regionales y municipales (artículo 2 literales a, b y d de la Ley 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos). Estos proyectos deben estar acompañados por la adhesión de al menos el 0,3% de ciudadanos de la población electoral nacional, en el caso de las iniciativas para la formación de leyes y de reforma constitucional (artículos 11 y 17 de la Ley 26300 y artículo 206 de la Constitución); y del 1% del total de electores de la respectiva circunscripción distrital o provincial cuando se impulse una iniciativa para la formación de una ordenanza municipal (artículo 114 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades).

En cambio el derecho de referéndum supone poner en consulta de la ciudadanía un tema de relevancia pública que amerita su pronunciamiento. Estos temas pueden ser, por ejemplo, una reforma constitucional, la aprobación de una ley o un tratado internacional o cualquier otro tipo de interés que requiera un pronunciamiento de la ciudadanía. Como señala el Tribunal Constitucional, «mediante el referéndum el pueblo participa de la actividad constitucional, legislativa o administrativa; colaborando directamente en la formulación o reforma de una norma constitucional o legislativa o en la formación de un acto administrativo. De esta manera, las funciones del Gobierno son ejercidas en forma directa por el pueblo sin la intermediación de otras instituciones» (sentencia del EXP 003-96-I, caso de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 26592 que modifica la Ley 26300).

La Constitución en su artículo 32 establece que pueden ser sometidos a referéndum: la reforma total o parcial de la Constitución, la aprobación de normas con rango de ley, las ordenanzas municipales y las materias relativas al proceso de descentralización.

En nuestro medio cabe llamar la atención sobre el hecho de que ambos derechos pueden llegar a estar conectados, puesto que si un proyecto de iniciativa normativa es rechazado por el Parlamento o por el Concejo Muni- cipal, el mismo puede ser sometido a referéndum (artículo 16 de la Ley 26300 y 115 de la Ley 27972). Incluso la reforma constitucional, total o parcial, puede ser sometida a referéndum (artículo 206 de la Constitución). Al respecto, cabría recordar que un tema que fue objeto de iniciativa legislativa y luego de referéndum estuvo vinculado a la devolución de los aportes al FONAVI. Como se sabe, un grupo numeroso de ciudadanos presentó una iniciativa legislativa en la que se disponía la devolución de dichos aportes. El proyecto en mención, siguiendo el procedimiento respectivo, fue rechazado por el Congreso de la República, lo que motivó que se iniciara un proceso para consultar directamente al pueblo, vía referéndum, si se aprobaba o no el proyecto de ley que disponía la devolución de los aportes. El proyecto en mención fue aprobado por referéndum el 3 de octubre de 2010, luego de lo cual el Congreso tuvo que aprobarlo con la Ley 29625, el 6 de diciembre de 2010.

2. Alcances

Los derechos de participación política son derechos subjetivos individuales que facultan a su titular a participar, de modo directo, en la formación de normas —leyes, ordenanzas municipales y regionales o reforma de la Constitución— o de materias relativas al proceso de descentralización, como la conformación de macroregiones.

Los derechos de iniciativa y referéndum también son principios objetivos que ameritan del Estado el establecimiento de instituciones, normas y procedimientos para promover, garantizar y hacer efectivo su ejercicio. En dicho sentido, el ejercicio de los derechos de participación política se canaliza a través del sistema electoral, conformado por el JNE, la ONPE y el RENIEC.

3. Contenido

El derecho de iniciativa normativa tiene como contenido el de formular proyectos de reformas constitucionales, de leyes y de ordenanzas municipales y regionales.

Por su parte el derecho a referéndum faculta a sus titulares —la ciudadanía— a ser consultados sobre la aprobación de la reforma, total o parcial, de la Constitución; la aprobación de leyes, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales; la desaprobación de leyes, decretos legislativos y decretos de urgencia así como de normas regionales y municipales; y las materias vinculadas al proceso de descentralización.

4. Límites

La Constitución ha establecido determinados límites expresos al ejercicio de los derechos de participación política.

En dicho sentido, las iniciativas normativas no pueden estar referidas a materia presupuestal o tributaria (artículo 12 de la Ley 26300), limitación que se extiende tanto a normas de alcance nacional (leyes) como provincial o distrital (ordenanza municipal).

Por su parte, el artículo 32 en su segundo párrafo establece que no pueden ser objeto de referéndum la supresión o disminución de los derechos fundamentales de la persona, así como las normas de carácter tributario, presupuestal y los tratados internacionales en vigor.

Al respecto, cabría recordar que si bien el artículo 32 de la Constitución establece que puede someterse a referéndum la reforma total o parcial de la propia Constitución, la reforma en modo alguno puede suponer la supresión de los contenidos fundamentales de la constitución: los derechos fundamentales y la dignidad de la persona, el principio de soberanía del pueblo, la cláusula del Estado democrático de derecho, la forma republicana de gobierno, el régimen político y forma de Estado (sentencia del EXP 0050-2004-AI, caso de la reforma constitucional del régimen previsional de cédula viva, fundamento 33).

5. Jurisprudencia

Exp. N° 00028-2005-PI

Hechos relevantes del caso

Se cuestiona la constitucionalidad del artículo 22 de la Ley 28274, Ley de incentivos para la integración y conformación de macroregiones (integradas por más de dos regiones). Se señala que el mecanismo previsto en la ley —que el referéndum para conformar las macroregiones fuera aprobado por más del 50% de los electores de las regiones consultadas— sería inconstitucional en tanto no posibilitaría el proceso de descentralización previsto en el artículo 190 de la constitución. Asimismo, se solicita que se declare que si dos regiones contiguas quieren unirse se disponga ello, aun cuando en el referéndum las demás regiones comprendidas en el referéndum las rechacen.

Relación del caso con el derecho

El Tribunal Constitucional considera que el mecanismo aprobado por el Congreso es constitucional en tanto, según la constitución, corresponde el legislador concretizar el mecanismo de desarrollo del referéndum para la integración de las regiones. Asimismo, partiendo del hecho de que el referéndum es «[…] una forma de encuesta general sobre una cuestión de índole general que merece una respuesta concreta por parte de la población [es decir] una votación oficial para asuntos especiales, donde la opinión del electorado es solicitada para un tema específico» (fundamento 4), habiendo sido la población consultada en un sentido determinado, se falsearía la voluntad popular si se dispusiera la conformación de dos regiones contiguas aun cuando el referéndum hubiese rechazado la conformación de macroregiones (más de dos regiones).

Exp. N° 00007-2012-PI

Hechos relevantes del caso

El Colegio de Abogados del Callao cuestiona la Ley 29625, Ley de devolución del dinero del FONAVI a los trabajadores que aportaron al mismo. En la demanda se señala que a pesar de que la ley fue aprobada por referéndum popular, ello no imposibilita que sea revisada su constitucionalidad por afectar el equilibrio presupuestal.

Relación del caso con el derecho

En la sentencia el Tribunal Constitucional establece que aun cuando la ley pueda haber sido aprobada por referéndum, ello no impide que su constitucionalidad pueda ser revisada, en tanto en un Estado democrático y social de derecho no existen cotos vedados al control de constitucionalidad.

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