El derecho de propiedad respecto de un predio se encuentra limitado a la zonificación, a los procesos de habilitación, etc., pero estas limitaciones no pueden ser absolutas, sino que deben realizarse bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, cuya premisa es establecer la opción menos gravosa. Nótese que con este tipo de regulación se debe tener mucho cuidado, puesto que al regular parte del derecho de propiedad se puede llegar a realizar una expropiación indirecta.
Debe considerarse que la administración pública tiene la facultad de limitar el derecho de propiedad e intervenir en la regulación de los usos que se le dé a determinado predio (suelo). En efecto, las municipalidades provinciales tienen la facultad de emitir normas técnicas generales en materia de organización del espacio físico y uso del suelo, es decir, sobre zonificación y otros, sin que sea indiscriminada y absoluta.
La zonificación es un instrumento técnico-normativo de gestión urbana que regula el ejercicio del derecho de propiedad predial respecto del uso y ocupación del suelo, subsuelo y sobresuelo urbano, todo lo cual se plasma en los planos de zonificación. Vale decir que la zonificación no es eminentemente de carácter legal, sino debe tener como sustento el carácter técnico que permita establecer qué tipo de zonificación se debe asignar a determinada zona geográfica.
El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano señala que la clasificación de la zonificación se realiza de acuerdo con «estudios correspondientes», es decir, no establece criterios específicos para realizar tal clasificación, por lo que en muchos casos se solicita el cambio por no adecuarse los usos que se le asigne al predio a la zonificación existente.
El plano de zonificación no prohíbe directamente realizar una determinada actividad económica. Sí lo hace de forma indirecta, pues al clasificar una determinada zona geográfica con una zonificación restringe el uso que se le pueda dar en dicha zona. Nótese que la clasificación determinada en el plano de zonificación es el presupuesto necesario para establecer los usos que se puedan dar, motivo por el cual debe también estar debidamente sustentado en estudios técnicos.
En abril de este año, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) emitió la Ordenanza 2086-MML, que deroga la Ordenanza 1911, referida a los procedimientos de cambio de zonificación de los predios ubicados en Lima Metropolitana. Asimismo, emitió la Ordenanza 2087-MML, que regula el procedimiento de aprobación de las evaluaciones viales en proyectos de habilitación urbana y edificación. Al respecto, pasaremos a comentar los cambios significativos de ambas ordenanzas:
1. Ordenanza 2086-MML-Cambio de Zonificación
Debe dejarse constancia que el cambio de zonificación es un procedimiento que tiene un carácter altamente técnico-urbanístico, porque implica un cambio en todo el régimen normativo urbanístico del predio, y, por ende, de la zona en donde se ubica este. Para ello será necesario contar con un equipo de apoyo especializado que elabore la documentación técnica requerida para el inicio y desarrollo del este.
El nuevo procedimiento establece, de forma expresa, que los principios aplicables a este son el de legalidad, imparcialidad, impulso de oficio y eficacia, sin perjuicio de aplicar los regulados en el TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG).
Cabe señalar que en el anterior procedimiento se entendía de forma general que se podían aplicar los principios regulados en la LPAG; sin embargo, no se indicaba de forma expresa. Asimismo, debe tenerse en cuenta que la LPAG recién reguló sus principios con la emisión de su TUO en el 2017, por lo que antes no se tenía una regulación específica sobre los principios a aplicar en los procedimientos de cambio de zonificación.
En este nuevo procedimiento se ha dispuesto que solo exista un solo procedimiento denominado “regular” para realizar los cambios de zonificación, suprimiendo de esta manera los dos tipos de procedimientos que se regulaban anteriormente (regular solicitada por el propietario del predio y especial solicitada por las municipalidades o entidades públicas). La diferencia con los dos anteriores tipos de procedimientos es que este nuevo engloba ambos supuestos en uno solo, simplificando de esta forma a estos.
Es importante indicar que no se ha determinado que este tipo de procedimiento esté sujeto a plazos, ni periodo de presentación; es decir, pueden ser solicitados y evaluados en cualquier fecha del año.
De otro lado, se ha dispuesto que el nuevo procedimiento regular de cambio de zonificación tenga la naturaleza de petición de gracia, regulado en el artículo 121 de la LPAG, lo cual significa que la petición del administrado de acuerdo a su interés particular no se sustenta en ningún título jurídico específico, sino que tiene como finalidad la expectativa de alcanzar la emisión de un acto o prestación de un servicio administrativo, en este caso el cambio de la zonificación de su predio.
Se ha ampliado el plazo para remitir una copia del expediente de pedido de cambio de zonificación al Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) a ocho días hábiles (antes era cinco días), para que en el plazo de treinta días hábiles emita su opinión técnica, pudiendo excepcionalmente solicitar, por única vez, un plazo adicional de quince días hábiles. Del mismo modo, se ha ampliado el plazo a la Gerencia de Desarrollo Urbano para remitir el expediente, informe técnico propio y el del IMP a cuarenta y cinco días hábiles (antes 35 días).
Para los casos de cambios de zonificación “relevantes”, esto es, para los casos de cambio a RDA y RDMA con un área mayor de 5000 m2, a CZ y CM con un área mayor de 2 500 m2, a I2 (industria liviana) con un área mayor de 2 500 m2, a I3 (gran industria) e I4 (industria pesada básica) con cualquier área de terreno; a Equipamiento Urbano (OU), Educación (E2, E3 y E4) y Salud (H3 y H4) con un área mayor de 2 500 m2, se ha establecido que se deberá adjuntar una evaluación vial referente al predio y a su área de influencia[1].
A diferencia del procedimiento anterior, se ha establecido que no se aprobarán cambios de zonificación en zonas en donde existan controversias o conflictos limítrofes distritales, hasta que estos sean solucionados. Asimismo, será el IMP la entidad encargada de identificar las zonas de controversia en un plazo de treinta días hábiles desde la entrada en vigor del nuevo procedimiento, plazo que se cumplió el 28 de mayo de 2018.
Respecto a los procedimientos que se encuentren en trámite, se ha determinado que sigan siendo tramitados bajo la normativa anterior, salvo que el peticionante desee adecuarse a este nuevo procedimiento.
El nuevo procedimiento de cambio de zonificación ha entrado en vigor desde el sábado 14 de abril de 2018; por lo que se espera que los cambios realizados conlleven a que los procedimientos sean más rápidos, pero al mismo tiempo más seguros, debiendo estar perfectamente sustentados técnica y legamente para otorgarse el cambio de zonificación.
2. Ordenanza 2087-MML-Evaluaciones Viales
La MML también emitió la Ordenanza 2087-MML, mediante la cual se regula el procedimiento de aprobación de las evaluaciones viales en proyectos de habilitación urbana y edificación.
Esta ordenanza básicamente ha realizado los siguientes cambios:
- La unidad competente para conocer el proceso de aprobación de las evaluaciones viales no será la Subgerencia de Estudios de Tránsito y Transporte de la Gerencia de Transporte Urbano, sino la Subgerencia de Planeamiento y Habilitaciones Urbanas de la Gerencia de Desarrollo Urbano.
- Los expedientes en trámite deberán ser derivados a la nueva unidad competente en un plazo máximo de siete días hábiles contados desde la vigencia de la Ordenanza; es decir, tuvieron hasta el martes 24 de abril de 2018 para hacerlo.
- Los expedientes en trámite deberán adecuarse a las disposiciones de la nueva Ordenanza.
- Se incorporó al Cuadro Único de Infracciones las líneas de urbanismo, habilitación y subdivisión de tierras.
- Se han derogado las Ordenanza 1268-MML, 1404-MML y 1694-MML.
- Las evaluaciones viales deberán realizarse para los procedimientos de habilitación urbana para uso comercial, industrial y los especiales. Y para el caso de edificaciones se deberán realizar para los conjuntos residenciales y edificios multifamiliares mayores a 10 pisos, hospedaje a partir de 4 estrellas, educación para más de 500 ocupantes, salud, industria, centros comerciales, mercados mayoristas y minoristas, supermercados, tiendas por departamentos, galerías comerciales, grifos, tiendas de mejoramiento del hogar, edificios corporativos o de oficinas independientes con más de 5000 m2, servicios comunales y centros de convenciones con aforo a partir de 500 personas, recreación de deportes con aforo a partir de 1000 ocupantes, edificios destinados al estacionamiento de vehículos con capacidad superior a 250 vehículos, terminales terrestres para el servicio de transporte de pasajeros, y para cualquier proyecto ubicado en terrenos colindantes y/o afectos a uno o más intercambios viales proyectados y existentes en el sistema vial metropolitano.
La Ordenanza entró en vigor el sábado 14 de abril de 2018, por lo que se espera con ello tener un mayor control en todo el tema vial de las construcciones y habilitaciones urbanas que se aprueben, tanto en las vías como en los estacionamientos que se requieren para cada proyecto.
[1] En el Anexo 1, se detalla el contenido mínimo que debe tener la Evaluación Vial del área de influencia:
- Situación actual de los aspectos viales, tránsito y de transporte.
- Análisis de accesibilidad vial al sector en evaluación
- Análisis de tendencias y proyecciones en escenarios de planeamiento futuros, considerando la máxima demanda que generará el cambio de zonificación solicitado.
- Evaluación de capacidades viales y la determinación de las implicancias que se generen por el cambio de zonificación solicitado.
- Recomendación de intervenciones necesarias o propuestas (planificación) para afrontar el problema del cambio de zonificación.
