Fundamento destacado: II. Fundamentos jurídicos […] 3. Nuestro juicio de constitucionalidad debe ir precedido de dos consideraciones preliminares: una referida al Derecho europeo sobre inmigración y asilo en cuyo contexto cobra sentido el precepto impugnado; la otra consideración consiste en una descripción elemental del estatuto constitucional de quien solicita asilo en algún puesto fronterizo de España. En lo que hace al Derecho europeo debemos destacar dos aspectos relevantes y complementarios: la importancia que para la institución del asilo presenta la progresiva desaparición de fronteras en el seno de la Unión Europea (con las nuevas cuestiones de seguridad y control que de ahí resultan); y, en segundo lugar, la progresiva configuración del derecho de asilo como derecho de la Unión Europea.
a) El Acuerdo relativo a la supresión gradual de los controles en las fronteras comunes, firmado en Schengen el 14 de junio de 1985 y al que España se adhirió por Protocolo de 25 de junio de 1991 (BOE de 30 de julio), impulsó la libre circulación de personas entre varios países europeos mediante el progresivo levantamiento de sus fronteras interiores. Ese progresivo levantamiento tiene como consecuencia un traslado de los controles a las fronteras externas de los países signatarios del Acuerdo de Schengen; de forma tal que las fronteras externas de los Estados europeos son al tiempo las fronteras externas de los demás Estados partes en aquel Acuerdo. Por esa razón, el art. 20 del Acuerdo de Schengen encomendó a las Partes “la armonización de sus políticas en materia de visados, así como las condiciones de entrada en sus territorios”. Ese mandato de armonización tuvo pronta respuesta en la regulación de asilo: varios Estados de la Comunidad Europea firmaron el Convenio relativo a la determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de asilo presentadas en los Estados miembros de las Comunidades Europeas, hecho en Dublín el 15 de junio de 1990 (BOE de 1 de agosto de 1997). En este Convenio se establece el examen único de cada solicitud de asilo (art. 3.2) y se fijan criterios para determinar qué Estado es en cada caso el competente para conocer de las peticiones de asilo (arts. 4 a 8). Posteriormente el Tratado de Amsterdam (BOE de 7 de mayo de 1999) modificó el art. 2 del Tratado de la Unión Europea (de 1992) introduciendo como objetivo de la Unión “mantener y desarrollar la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas respecto al control de las fronteras exteriores, el asilo, la inmigración y la prevención y la lucha contra la delincuencia”. De esta forma quedaba nítidamente trabada la relación entre la institución del asilo y las políticas sobre seguridad y control de entrada de extranjeros.
b) La conexión entre asilo y seguridad en la Unión Europea no ha sido óbice para que la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea —solemnemente proclamada en Niza el 7 de diciembre de 2000— incluya entre las “Libertades” del Capítulo II tanto el derecho de asilo (art. 18) como el derecho a no ser expulsado, extraditado o devuelto a un Estado donde haya grave riesgo de ser sometido a pena de muerte, tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes (art. 19). De esta forma la íntima conexión entre asilo, control de la inmigración y seguridad europea —a la que se ha hecho referencia más arriba— no se produce a costa del derecho de asilo sino, antes bien, partiendo de su necesaria vigencia en el seno de la Unión.
Por lo demás, en el ámbito del Derecho internacional general, la configuración del derecho de asilo se encuentra básicamente en la Convención de Ginebra sobre el estatuto de los refugiados de 28 de julio de 1951 (al que España se adhirió por Instrumento de 22 de julio de 1978, BOE de 21 de octubre), al que de forma expresa se remiten los arts. 18 y 19 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. Pues bien, el art. 33.1 de la Convención recoge el principio internacional de non refoulement en los siguientes términos: “Ningún Estado contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social o de sus opiniones políticas”.
Pleno Sentencia 53/2002, de 27 de febrero de 2002.
Recurso de inconstitucionalidad 2994/94.
Promovido por el Defensor del Pueblo contra el apartado 8 del artículo único de la Ley de Cortes Generales 9/1994, de 19 de mayo, que modificó un precepto de la Ley reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado de 1984.
Supuesta vulneración del derecho a la libertad personal y de la reserva de ley orgánica: permanencia en frontera de quienes piden asilo, mientras se tramita la admisión a trámite. Votos particulares.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Presidente, don Tomás S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo Cachón Villar, don Fernando Garrido Falla, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrios, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Eugeni Gay Montalvo, Magistrados, han pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2994/94, promovido por el Defensor del Pueblo, contra el apartado 8 del artículo único de la Ley 9/1994, de 19 de mayo, de modificación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, en la redacción que da al párrafo tercero del apartado 7 del art. 5 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo. Ha comparecido y alegado el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Garrido Falla, quien expresa el parecer de la Sala.
I. Antecedentes
1.- Por escrito registrado en este Tribunal el 23 de agosto de 1994, el Defensor del Pueblo en funciones, doña Margarita Retuerto Buades (art. 162 CE; art. 32 LOTC; arts. 5.4 y 29 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo), interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el apartado 8 del artículo único de la Ley 9/1994, de 19 de mayo, de modificación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, en la redacción que da al párrafo 3 del apartado 7 del art. 5 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo (en adelante LDA), por vulneración del apartado 2 del art. 17 CE relativo a la duración de la detención preventiva, del art. 53.1 CE por haber lesionado el contenido esencial del derecho a la libertad (art. 17 CE) y del art. 81.1 CE, en relación con al apartado 1 del art. 17 CE, al no revestir el precepto impugnado la forma de ley orgánica.
2.- Aduce el Defensor del Pueblo en su escrito de interposición del presente recurso de inconstitucionalidad, en primer lugar, que la nueva redacción dada al art. 5 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, por el apartado 8 del artículo único de la Ley 9/1994, de 19 de mayo, que la modificó, es contraria al art. 17.2 CE al no respetar el contenido esencial del derecho a la libertad, y, por igual motivo, conculcaría el art. 53.1 CE. Dicho apartado 8 dice así:
«Durante la tramitación de la admisión a trámite de la solicitud y, en su caso, de la petición de reexamen, el solicitante permanecerá en el puesto fronterizo, habilitándose al efecto unas dependencias adecuadas para ello.»
[Continúa…]
