Lo que debes conocer sobre la actividad empresarial del Estado

Escribe Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur.

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Sumario. 1. Introducción; 2 Antecedentes; 3. En la actualidad; 3.1. Economía social de mercado; 4. ¿Puede el Estado actualmente realizar actividad empresarial?; 5. ¿Se puede crear nuevas empresas estatales?; 6. Actividad empresarial actual; 7. Conclusiones; 8. Bibliografía.


1. Introducción

El Estado peruano tuvo épocas de fuerte injerencia estatal en los mercados y en la actividad empresarial como lo fue en el gobierno de Velasco Alvarado, desde ese momento el Estado era el máximo regulador desde los mercados.

Hasta la actualidad y la vuelta a la democracia el Estado ha reivindicado en la actual constitución el carácter subsidiario de las actividades empresariales estatales de modo que el privado goza de libertad de empresa para su óptimo desarrollo. En consecuencia, un óptimo desarrollo de la economía y de los bienes y servicios otorgados por las empresas.

Sin embargo, existen situaciones en las que el Estado a la luz de la Constitución, aplica el carácter subsidiario para participar en el mercado con carácter subsidiario. Para esto hay una serie de supuestos legales que cumplir previamente.

Finalmente, podemos apreciar que en la actualidad el Estado trata de cubrir las necesidades del interés general a partir de una serie de empresas miembros de la Corporación Fonafe. Empresas que al igual que cualquiera también pagan impuestos.

2. Antecedentes

El Estado peruano tuvo un rol muy relevante en la economía peruana en el siglo XX “tiene claramente un punto de ruptura en su patrón de comportamiento señalado por las reformas implementadas”[1] en el gobierno de Velasco Alvarado.

En esta época el rol del estado fue predominante, así como la implementación de disposiciones para orientar y regular la actividad del sector privado[2]. Podríamos decir incluso que fue la principal actividad estatal el asumir una injerencia directa y estatista en la economía nacional ya que regulaba casi a totalidad el sector privado.

Al respecto Lowenthal citado por Álvarez[3] describe la perción que se tenía del Perú por ese entonces:

Antes de 1968, la participación del Estado en la inversión nacional era probablemente menor en el Perú que en cualquier país sudamericano […] La planificación era un anatema, y las empresas estatales eran evitadas. Todo esto ha cambiado. No sólo los indicadores de inversión y producción reflejan la importancia del Estado, sino que la vasta burocracia pública peruana ocupa en Lima edificio tras edificio: Petro Perú, Electroperú, Minero Perú, Centromin Perú, Electroperú, las cooperativas azucareras y así. Encontrar al Estado en varios aspectos de la vida diaria es ahora mucho más insistente y real…

Para Quiroga esto fue un fracaso, ya que “el Estado fue y es un mal administrador y un pésimo empresario”[4]. Ya que relaciona lo siguiente: “No se puede producir en abundancia por decreto” y “No se puede producir con calidad por reglamento”, así cómo no se puede fijar los precios competitivos por leyes, resumiéndolo como una “ganancia cero”[5].

Recordemos que la doctrina y la práctica a través de los años han demostrado que la competitividad aporta a la mejora de servicios y productos. Es por esto que el rol subsidiario del estado debe limitarse a que las practicas competitivas no abusen de alguna otra forma sobre el ciudadano.

3. En la actualidad

Actualmente la Constitución Política del Perú reconoce, en su artículo 60, la actividad empresarial del estado de manera subsidiaria[6]. Asimismo, reconoce el sustento de la economía nacional en la coexistencia de las diversas formas de propiedad y empresa.

Asimismo, el artículo 58 de la Constitución menciona que: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado[7]. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

En ese sentido, la subsidiariedad alude “a la participación del estado en actividades en las que por razones diversas el sector privado no participa”[8].

3.1. Economía social de mercado

Al respecto Álvarez citando a Müller-Armack lo define como: “aquel modelo en  el  que  la  economía  funciona  de acuerdo  con  las  reglas  del  mercado,  pero  complementada  con  garantías  sociales”[9].

Asimismo, el autor nos señala que este modelo económico hizo que Alemania sea uno de los países más desarrollados, en términos económicos, en toda Europa. En la actualidad el progreso social de Alemania se debe a este modelo económico.

También, Müller-Armack citado por Álvarez señala que la economía social de mercado es “la combinación del principio de libertad de mercado con principio de equidad social (y sin duda dignidad del hombre)”[10].

En esa línea, Eucken y Böhm de la Escuela de Friburgo señalan que el mercado requiere de un sistema de conducción para que tenga este aspecto social requiere de “condiciones marco acordes con el sistema”[11]. Esto sería el requerimiento de un marco constitucional que funcione de guía para las funciones y límites de los agentes del mercado[12].

4. ¿Puede el Estado actualmente realizar actividad empresarial?

El estado puede realizar actividad empresarial, en la práctica tiene una serie de empresas dedicadas a diferentes materias como saneamiento, salud, hidrocarburos, entre otras.

Sin embargo, estas funcionan en concordancia de la subsidiariedad que señala la Constitución en su artículo 60 «[…] sólo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público de manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal».

Recordemos que esta subsidiariedad como señalamos en líneas anteriores responde a la necesidad de cubrir el espacio que el ámbito privado (empresa privada) no llega a cubrir. Además, si existe una alta demanda fundada en el interés público, el estado estaría facultado para poder realizar empresa.

Asimismo, teniendo fundado el interés general y que el sector privado no cubre esta demanda por temas de deficiencia o de su ausencia. Adicionalmente, se necesita de una Ley que expresamente permita la creación de esta empresa estatal.

Finalmente, la entidad que responde a la dirección de estas empresas es la corporación Fonafe – Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado. Siendo esta la única competente para reglamentar y dirigir la actividad empresarial del estado en concordancia con el carácter subsidiario que la Constitución exige.

Para poder estar acorde al carácter de subsidiariedad el Fonafe tiene la potestad de solicitar estudios técnicos a Indecopi sobre los análisis de los mercados para un buen desarrollo de las actividades empresariales estatales.

5. ¿Se puede crear nuevas empresas estatales?

Es posible acorde a lo mencionado anteriormente, que se cumpla con el carácter subsidiario, con la alta demanda y el interés público y la ausencia o deficiencia del sector privado en cubrir estas deficiencias.

En ese sentido, la Ley Nº 27170, Ley del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe), encarga a esta corporación la potestad de normar y dirigir la actividad empresarial con carácter subsidiario.

6. Actividad empresarial actual

Para ejemplificar la acción del Estado en la actividad empresarial veamos algunos ejemplos de los diferentes sectores:

En el sector electricidad encontramos:

Adinelsa

Egasa

Egemsa

Egesur

Electro oriente

Electro Puno

Elecrto sur este

Electro Ucayali

Electro centro

Electroperú

Electrosur

Hidrandina

San Gabán

Seal

En el sector finanzas encontramos:

Agrobanco

Banco de la Nación

Cofide

Fondo mivivienda

En el sector Hidrocarburos y remediación encontramos:

Activos mineros

Perupetro

En sector saneamiento encontramos:

Sedapal

En el sector infraestructura y transporte encontramos:

Corpac

Enapu

Serpost

En el sector servicios y producción encontramos:

Editora Perú

Enaco

Fame

Seman

Sima Iquitos

Sima Perú

 Otros son:

Essalud

Esvicsac

Silsa

Estas empresas son parte de la corporación Fonafe. Esta corporación es una empresa estatal encargada de normar y dirigir la actividad empresarial del estado, aprobar los presupuestos de las empresas y administrar las rentas que se producen por la inversión de las empresas miembro de la corporación. Estas funciones son acordes a lo establecido a la Ley 27170 del Fonafe.

Finalmente es importante señalar que como cualquier empresa, las empresas estatales también pagan tributos. Y así como existen empresas estatales, también existen empresas municipales.

7. Conclusiones

El estado peruano se basa en una economía social de mercado como lo señala la constitución, esto es que orientar al país al desarrollo económico, la libertad de empresa, entre otros, sin dejar de lado el desarrollo social y la dignidad de las personas.

La actividad empresarial estatal es posible, pero solo de manera subsidiaria. Para esto, la empresa debe nacer por mandato de la Ley en un supuesto de gran demanda pública y mientras el sector privado sea deficiente o ausente.

 8. Bibliografía

Alvarez Rodrich, Augusto. La actividad empresarial del estado en el Perú. Apuntes de revista de ciencias sociales. Núm. 16. 1985.

Álvarez Miranda, Ernesto.  «El modelo económico de la Constitución Peruana». En Ius et veritas. núm 48, (2014).

Quiroga Leon, Anibal. El rol subsidiario del Estado y su actual perspectiva constitucional en el Perú. Blog Pucp. Accedido el 01 de junio de 2022.

Ruiz, Gonzalo; Martínez Martha y Quintana Eduardo. El carácter subsidiario de la actividad empresarial del estado desde una perspectiva de políticas de competencia. Boletin latinoamericano de competencia.


[1] Alvarez Rodrich, Augusto. La actividad empresarial del estado en el Perú. Apuntes de revista de ciencias sociales. Núm. 16. 1985. pp. 4 – 5

[2] Alvarez Rodrich, Augusto. Op. cit. p. 5

[3] Ídem.

[4] Quiroga Leon, Anibal. El rol subsidiario del Estado y su actual perspectiva constitucional en el Perú. Blog Pucp. Accedido el 01 de junio de 2022. En https://bit.ly/3x7NiGe

[5] Ídem.

[6] Resaltado propio.

[7] Resaltado propio.

[8] Ruiz, Gonzalo; Martínez Martha y Quintana Eduardo. El carácter subsidiario de la actividad empresarial del estado desde una perspectiva de políticas de competencia. Boletin latinoamericano de competencia. p. 110. Accedido el 01 de junio de 2020. En: https://bit.ly/3x1AboN

[9] Álvarez Miranda, Ernesto.  «El modelo económico de la Constitución Peruana». En Ius et veritas. núm 48, (2014), p. 261.

[10] Álvarez Miranda, Ernesto. Op. cit. p. 262.

[11] Ídem

[12] Ídem

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