Fundamento destacado: 39. Tal como se ha señalado, el derecho a la educación se concreta a través de legislación de desarrollo, y de directivas y políticas de gobierno, y estas, en el caso de la edad para empezar estudios escolares han sido sustentadas técnicamente (expediente, fojas 64-82). Frente a ellas, pues, no basta el capricho o el apuro de los padres, o la molicie de los colegios, para enervar su fuerza regulativa. Por el contrario, incumplirlas debe considerarse como una grave infracción por parte de todos los actores comprometidos: tanto las instituciones educativas, como los padres o responsables de los niños y niñas en edad escolar. Esta infracción debe considerarse grave, pues los efectos de adelantar la edad para iniciar los estudios, al que son sometidos muchos niños y niñas, sin que medie ninguna necesidad real de atención especial, tiene repercusiones negativas y permanentes en el aprendizaje, el desarrollo físico y cognitivo, y las habilidades sociales de los discentes. El apuro de los padres o la negligencia de las instituciones educativas no hacen que los niños o niñas madures emocional, social, afectiva y cognitivamente más rápido, o que desarrollen precozmente sus capacidades; por el contrario, dicha precocidad forzada tiene un impacto negativo en el aprendizaje y en el desarrollo pleno de niños y niñas.
40. Ahora bien, no obstante lo anterior, también es cierto que en los hechos existe una amenaza de vulneración en el derecho a la educación de F.S.N.F., si es que a ella, finalmente, no se le reconoce ninguno de los estudios de educación primaria que ha venido cursando durante estos años (la alumna actualmente estaría ingresando al quinto año de educación primaria).
41. Al respecto, valga precisar que en este caso la eventual vulneración iusfundamental no se refiere a que los estudios de F.S.N.F. se adecuen a las directivas del Ministerio de Educación en atención a su edad, pues en dicho caso se estaría respetando los contenidos del derecho a la educación relacionados con el acceso, la permanencia y respeto, y la calidad de la educación, sino a que no sea posible, de ningún modo, el reconocimiento de lo que ella ha estudiado durante estos cuatro o cinco años. En este orden de ideas, en caso que los estudios de F.S.N.F. sean adecuados a su edad, no debe entenderse que se ha perdido “un año” de formación; pues debe tenerse en cuenta que a ella, en realidad, le fueron indebidamente adelantados los grados que le correspondía cursar, al margen de los efectos de esta decisión en ella a mediano y largo plazo, así como las directivas legales actualmente existentes, que vinculan tanto a los padres como a las instituciones educativas
42. Señalado esto, se reitera que la lesión del derecho a la educación de F.S.N.F. se concretaría tan solo en el caso de que, finalmente, a ella no le fueran reconocidos los estudios que llevó de manera informal o irregular, esto debido a la actuación de sus padres, y de algunas instituciones educativas, al margen de lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Exp. 04138-2016-PA/TC
En Lima, a los 6 días del mes de agosto de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento de la magistrada Ledesma Narváez, conforme al artículo 30-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional. Asimismo, se agregan los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini y Sardón de Taboada, y el voto singular de la magistrada Ledesma Narváez.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Julio Claudio Ninaco Coaquira, en representación de su menor hija de iniciales F.S.N.F., contra la resolución de fojas 210, de fecha 24 de mayo de 2016, expedida por la Sala Mixta-Sala Penal de Apelaciones de Pasco de la Corte de la Superior de Justicia de Pasco, que declaró improcedente la demanda.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 15 de mayo de 2015, don Julio Claudio Ninaco Coaquira, en representación de su hija de iniciales F.S.N.F., presenta demanda de amparo contra el Ministerio de Educación, el procurador público encargado de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación y la institución educativa “Francisco Bolognesi”, a fin de que se disponga la matrícula o regularización de la matrícula de su menor hija en el primer grado de educación primaria en la institución educativa particular “Francisco Bolognesi”, en el año académico 2015, así como su validación en el Sistema de Información de Apoyo a la Gestión en la Institución Educativa (SIAGIE).
Sustenta su demanda en que tal proceder viola los derechos fundamentales a la educación al debido proceso (y especialmente el derecho a la defensa) y al interés superior de su hija, ya que, pese a que ésta cursó satisfactoriamente el nivel inicial ciclo I en el año 2011, y el ciclo II durante los años 2012, 2013 y 2014, no le permiten continuar con sus estudios primarios, más bien le obligan a repetir un nivel de inicial, lo cual constituye un impedimento en el normal funcionamiento de su proceso educativo.
Contestación de la demanda
Con fecha 16 de junio de 2015, la Procuraduría Pública Adjunta a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Educación presenta escrito de contestación; sin embargo, mediante Resolución 2, de fecha 26 de junio de 2015, es declarada improcedente.
Sentencia de primera instancia o grado
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior de Justicia de Pasco, mediante sentencia 128-2015, de fecha 14 de octubre de 2015, declaró fundada la demanda inaplicando la Resolución Ministerial 556-2014-Minedu, en el extremo que exige haber cumplido los seis años al 31 de marzo del 2015 para la matrícula en el primer grado de Educación Básica Regular, ya que no se trata de una alumna que ingresa por primera vez a dicho grado, pues culminó sus estudios de cinco años en el 2014. Por ende, la referida norma debe interpretarse en el sentido que permite la matrícula para el primer grado a los niños que en el 2014 fueron matriculados para inicial de cinco años, pese a que no cumplieron con el requisito de la edad cronológica al 31 de marzo.
Sentencia de segunda instancia o grado
La Sala Mixta Penal de Apelaciones de la Corte Superior de Justicia de Pasco, mediante Resolución 10, de fecha 24 de mayo de 2016, revocó la resolución apelada y, reformándola, declaró improcedente la demanda. Ello en aplicación del artículo 5, numeral 4, del Código Procesal Constitucional (falta de agotamiento de la vía administrativa), en tanto que no se acreditó de autos que el padre de la menor haya solicitado formalmente la matrícula de su hija ni que haya interpuesto recurso alguno.
FUNDAMENTOS
Cuestión previa
1. Pese a que de autos no se acredita que la parte demandante, en representación de su hija de iniciales F.S.N.F., haya hecho uso de las vías administrativas pertinentes a fin de salvaguardar los derechos constitucionales invocados, se advierte que el uso de aquellas pudiera hacer que la alegada vulneración se torne irreparable, tanto más si está involucrado el derecho a la educación y el interés superior de una menor. Por consiguiente, en aplicación del artículo 46, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, corresponde emitir un pronunciamiento sobre el contenido de la pretensión o pretensiones alegadas.
Delimitación del asunto litigioso
2. Conforme se aprecia de autos, la parte recurrente solicita que se disponga la matrícula o regularización de la matrícula de la menor de iniciales F.S.N.F. en el primer grado de educación primaria en la institución educativa particular “Francisco Bolognesi” en el año académico 2015, así como su validación en el Sistema de Información de Apoyo a la Gestión en la Institución Educativa (SIAGIE).
3. A criterio del Ministerio de Educación, la menor de iniciales F.S.N.F. no cumplió con la edad cronológica requerida al 31 de marzo de 2015 para que proceda su matrícula en el primer grado de educación primaria, motivo por el cual manifiesta en autos que no le corresponde la matrícula en dicho grado. En tal sentido, corresponde analizar si las razones que sustentan tal denegatoria son conformes a la Constitución y, por consiguiente, si se están vulnerando o no los derechos fundamentales alegados.
4. Al respecto, es necesario precisar que, conforme a la Resolución Ministerial 0556- 2014-MINEDU, de fecha 15 de diciembre de 2014, que aprueba las “Normas y Orientaciones para el Desarrollo del Año Escolar 2015 en la Educación Básica”, el SIAGIE (Sistema de Información de Apoyo a la Gestión en la Institución Educativa) es un aplicativo informático de carácter oficial a través del cual se expiden todos los documentos oficiales.
El derecho a la educación
5. Para este Tribunal Constitucional, “el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación está determinado por el acceso a una educación adecuada (artículo 16), la libertad de enseñanza (artículo 13), la libre elección del centro docente (artículo 13), el respeto a la libertad de conciencia de los estudiantes (artículo 14), el respeto a la identidad de los educandos, así como el buen trato psicológico y físico (artículo 15), la libertad de cátedra (artículo 18), y la libertad de creación de centros docentes y universidades (artículos 17 y 18)”. Adicionalmente a lo expuesto, se entiende que dicho “contenido debe realizarse en concordancia con las finalidades constitucionales del derecho a la educación en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho” (STC Exp. n.° 00091-2005-PA/TC, f. j. 6, tercer y cuarto párrafo).
6. El derecho a la educación es un medio indispensable para la plena realización de otros derechos fundamentales, por cuanto la formación en valores, técnica y académica es un presupuesto indispensable para participar plenamente en la vida social y política del país (STC Exp. n.° 00091-2005-PA/TC, f. j. 6, primer párrafo).
7. Al respecto, el artículo 13 de la Constitución establece que “la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana” y su artículo 14 estipula que “la educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. En líneas generales, prepara para la vida, el trabajo y fomenta la solidaridad”.
8. En este mismo sentido, este Tribunal ha indicado que “el ejercicio cabal del derecho a la educación permite (…) el cumplimiento de lo establecido en el artículo 2, inciso 1, de la Constitución, relativo al libre desarrollo de la persona. Ello presupone un proceso de transmisión del saber y la afirmación de valores que ayuden a la persona en su desarrollo integral y en la realización de su proyecto de vida en comunidad” (STC Exp. n.° 04232-2004-PA/TC, f. j. 10, párrafo 7).
9. Asimismo, que la educación “se configura como un servicio público, en la medida en que se trata de una prestación pública que explicita una de las funciones-fines del Estado, sea que se ejecute directamente por este o bajo su supervisión. Por ende, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad de los servicios educativos, así como de aumentar progresivamente la cobertura y calidad de los mismos, debiendo tener como premisa básica que tanto el derecho a la educación como los demás derechos fundamentales (e incluso las disposiciones constitucionales que regulan la actuación de los órganos constitucionales) tienen como fundamento el principio de la dignidad humana” (STC Exp. n° 04232-2004-PA/TC, f. j. 11, párrafo 12).
10. Además, y ya yendo al plano del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el artículo 26.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada mediante Resolución Legislativa 13282, establece lo siguiente:
“La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz”.
11. En el mismo sentido, el artículo 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del cual el Perú es parte, establece lo siguiente:
“Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la Paz”.
12. En términos similares se pronuncia el Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en su artículo 13.2, que dispone lo siguiente:
“Los Estados parte en el presente Protocolo convienen en que la educación deberá orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad y del sentido de su dignidad y deberá fortalecer el respeto por los derechos humanos, el pluralismo ideológico, las libertades fundamentales, la justicia y la paz. Convienen, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad democrática y pluralista, lograr una subsistencia digna, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos raciales, étnicos o religiosos y promover las actividades a favor del mantenimiento de la paz”.
13. Ahora bien, “el proceso educativo no solo se restringe a la mera acción de los centros educativos, ni tampoco al entorno familiar. Además de ello, es necesario que el Estado, a través de su aparato administrativo, asuma, ante todo, un rol tutelar y no solo prestacional dentro de dicho proceso. Por ende, se encuentra obligado a adoptar todas aquellas medidas que resulten necesarias para que el ejercicio del derecho a la educación sea efectivo” (fundamento 11 de la sentencia recaída en el Expediente 02595-2014-PA/TC).
El interés superior del niño y su calidad de sujetos de especial protección
14. La niñez constituye un grupo de interés y de protección especial y prioritario del Estado. En efecto, el artículo 4 de la Constitución así lo ha considerado al establecer que “la comunidad y el Estado deben proteger especialmente al niño y al adolescente”.
15. El artículo 23.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala que “todo niño tiene derecho, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacional o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado”.
16. La Convención Americana de Derechos Humanos, o también denominada Pacto de San José, en su artículo 19, dispone que “todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado”.
17. La Convención sobre los Derechos del Niño, aprobada mediante Resolución Legislativa 25278, establece en su artículo 3 lo siguiente:
1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño. 2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. 3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.
18. El artículo 29 de la precitada Convención establece que la educación del niño o la niña debe encaminarse a las siguientes finalidades:
a) Desarrollar la personalidad, las aptitudes y la capacidad mental y física del niño hasta el máximo de sus posibilidades;
b) Inculcar al niño el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales y de los principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas;
c) Inculcar al niño el respeto de sus padres, de su propia identidad cultural, de su idioma y sus valores, de los valores nacionales del país en que vive, del país de que sea originario y de las civilizaciones distintas de la suya;
d) Preparar al niño para asumir una vida responsable en una sociedad libre, con espíritu de comprensión paz, tolerancia, igualdad de los sexos y amistad entre todos los pueblos, grupos étnicos, nacionales y religiosos y personas de origen indígena;
e) Inculcar al niño el respeto del medio ambiente natural.
19. Así, “de acuerdo a la Convención sobre Derechos del Niño, el deber de velar por el interés superior del niño vincula no sólo a las entidades estatales y públicas, sino inclusive a las entidades privadas”. Corresponde al Estado “velar por la vigencia del derecho de acceso a la educación en situación de igualdad y no discriminación”. Del mismo modo, “la niñez constituye un grupo de interés y de protección prioritaria del Estado, y ello debe ser tenido muy presente en las políticas públicas” (fundamento 46 de la sentencia recaída en el expediente 4646-2007-PA/TC).
20. En suma, tanto la Constitución como las normas internacionales de protección a los derechos de los niños imponen a los Estados la obligación de garantizar, en todo momento, su interés superior, lo cual presupone colocar a los niños en un lugar de singular relevancia en el diseño y manifestación de diversas políticas públicas, dada su particular vulnerabilidad al ser sujetos que empiezan la vida y que se encuentran en situación de indefensión. Por ello requieren de especial atención por parte de la familia, la sociedad y el Estado, a fin de que puedan alcanzar el pleno desarrollo de su personalidad.
[Continúa…]
