Sumario: 1. Introducción, 2. Los niveles de gobierno, 3. El estado de emergencia y la fiscalización, 4. Conclusión.
El 15 de marzo del año 2020, mediante DS 044-2020-PCM, el presidente de la República dispuso declarar el estado de emergencia nacional por 15 días calendario, para evitar la propagación de contagio de coronavirus, debiéndose ejecutar los mecanismos y procedimientos necesarios para ejecutar el aislamiento social obligatorio de la población.
Así, se restringió derechos constitucionales al libre tránsito, a la libertad y la seguridad personal, la inviolabilidad del domicilio y la libertad de reunión en el territorio nacional, emitiendo disposiciones para priorizar que todas y todos los trabajadores del sector público y privado puedan cumplir sus labores desde su domicilio a través del trabajo remoto, en este artículo buscaremos exponer las limitaciones al momento de fiscalizar que se han generado a raíz de la declaratoria de emergencia en los gobiernos regionales y locales, dentro del territorio Peruano.
Existen diversos enfoques sobre cuál debe ser el papel del Estado, con mayores o menores grados de intervención. Partiremos de un enfoque de economía institucional que concibe al estado como un conjunto de instituciones públicas de la sociedad, las cuales conforman los mecanismos de imposición correspondientes.
El artículo 7 de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización, establece que el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias, distritos y centros poblados, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el Estado, Gobierno a nivel nacional, regional y local, conforme a sus competencias y autonomía propias, preservando la unidad e integridad del Estado y la nación.
Ahora bien, estos tres niveles de Gobierno son fiscalizados por un Consejo Regional y/o Municipal respectivamente, por los ciudadanos que habitan dentro de su jurisdicción y por la Contraloría General de la República, mediante el auditor interno o funcionario equivalente de los Gobiernos Regionales y Locales, para los fines de control concurrente y posterior, estableciendo criterios mínimos comunes para la gestión y control de los Gobiernos Regionales y Locales, acorde a la realidad y tipologías de cada instancia.
Ahora bien, estos entes de fiscalización, deberán entender esta responsabilidad como la evaluación constante de actividades para comprobar si los Gobiernos de su competencia cumplen con el ejercicio de sus funciones en el marco de las normativas vigentes.
En el Perú, esta práctica de control y evaluación se ha visto substancialmente comprometida por carecer de normas que guíen su buen funcionamiento en situaciones atribuidas al ejercicio de lo dispuesto en el capítulo IV, artículo 137 de la Constitución política del Perú, entiéndase la declaratoria nacional de estado de emergencia y las prerrogativas excepcionales que este faculta.
La aplicación de este artículo en irrestricto responde a situaciones de índole excepcional; puesto que la misma Constitución establece que «deberá aplicarse solo en casos de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la Nación», concordante con el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), que disponen «su aplicación en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente».
En el territorio nacional esta norma no fue aplicada sino hasta el 15 de marzo del año 2020, cuando el presidente de la República mediante DS 044-2020-PCM, dispuso:
declarar el estado de emergencia nacional por 15 días calendario, para evitar la propagación de contagio de coronavirus (covid-19), entre los ciudadanos y habitantes del territorio Peruano, debiéndose ejecutar los mecanismos y procedimientos necesarios para ejecutar el aislamiento social obligatorio de la población, por lo que se restringió los derechos constitucionales al libre tránsito, a la libertad y la seguridad personal y la inviolabilidad del domicilio y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio nacional.
Emitiendo disposiciones para priorizar que todas y todos los trabajadores del sector público y privado puedan cumplir sus labores desde su domicilio a través del trabajo remoto.
Sin embargo y como detallaremos en líneas inferiores, la emisión de este decreto, el cual merece un reconocimiento e investigación independiente, expuso la necesidad de regular procedimientos legales de fiscalización que coadyuven al correcto desempeño de la función pública, haciendo uso de medios tecnológicos de mejor y más fácil acceso y evitando los complejos trámites burocráticos, que se requieren para poder acceder a la información.
Veamos entonces el porqué de esta premisa; todo acto de fiscalización se encuentra estrictamente ligado al derecho de transparencia publica, es decir que, todas las actividades y disposiciones de las entidades estatales, están sometidas al principio de publicidad, de este modo los funcionarios responsables de brindar la información correspondiente al área de su competencia deberán prever una adecuada infraestructura, así como la organización, sistematización y publicación de la información solicitada.
Ahora bien, el artículo 117 de la Ley de Procedimiento Administrativo General Ley 27444, dispone, que cada entidad tiene su unidad general de recepción documental, trámite documentado o mesa de partes, salvo cuando la entidad brinde servicios en varios inmuebles ubicados en zonas distintas, en cuyo caso corresponde abrir en cada local registros auxiliares al principal, al cual reportan todo registro que realicen.
Sin embargo, en un estado de emergencia como el que se viene acatando en el Perú, la realidad impide el cumplimiento de estos articulados, puesto que como medidas de respuesta para detener la propagación del coronavirus (covid-19), el Gobierno Nacional, mediante el DS 044-2020-PCM y otras disposiciones, ha establecido la inmovilización social obligatoria de todas las personas, centralizando el ejercicio de la función estatal a espacios de coordinación permanente de alto nivel entre los máximos representantes de cada nivel de Gobierno, quienes deberán adoptar las medidas pertinentes con la finalidad de atender prioritariamente a los casos sospechosos de haber contraído el covid-19.
En esta misma línea de ideas, el literal k) del inciso 4.1 del artículo 4 del citado DS, dispone que, el único personal con derecho a desplazamiento serán los/as trabajadores/as del sector público que excepcionalmente presten servicios necesarios para la atención de acciones relacionadas con la emergencia sanitaria producida por el (Covid-19), a fin de no exponer a los trabajadores a un contagio dentro del centro laboral.
Debemos señalar, que estas medidas son por demás correctas y plausibles, sin embargo aún durante un periodo de emergencia los Gobiernos Locales y Regionales seguirán ejecutando metas presupuestales y emitiendo disposiciones normativas aplicables dentro de su jurisdicción, de forma aún más rápida y concreta, debiendo además emitir rendición de cuentas de gastos por el estado de emergencia.
En observancia a lo versado en líneas anteriores, se hace aún más notoria la dificultad de fiscalización, que recae en las instituciones o entes correspondientes, puesto que el personal que coadyuva al cumplimiento de sus funciones, se encuentra en un periodo de aislamiento social y el personal que si pueda transitar, deberá enfocar su actividad laboral a realizar acciones que prioricen la atención de casos ligados al (covid-19).
Respecto al trabajo remoto, si bien muchos trabajadores del sector público y privado, vienen desarrollando actividades laborales dentro de sus domicilios, demos hacer notar al lector que el nivel tecnológico dentro de las viviendas no es el mismo para cada trabajador, que mucha de la información a fiscalizar requiere el uso de programas y software instalados únicamente en el centro de trabajo, ya sea por seguridad institucional o por la capacidad y equipos específicos que requiere cada área usuaria y que gran parte de los documentos materia de fiscalización son físicos, por ende no pueden ser transportados en su totalidad de la institución a los domicilios de los trabajadores.
Sin desmedro de lo antes citado resulta necesario realizar una mirada al uso de recursos tecnológicos y a su subscripción en las leyes orgánicas que regulan a los Gobiernos Regionales y Locales, para el correcto ejercicio de uno de los principios rectores de las políticas y la gestión que rigen la fiscalización, entiéndase la transparencia.
Al respecto el numeral 2 del artículo 8 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, señala que «Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados del Gobierno Regional serán difundidos a la población», mediante «La implementación de portales electrónicos en internet y cualquier otro medio de acceso a la información pública (…)», impulsando una gestión moderna y sometida a una evaluación de desempeño.
En el numeral 3 dispone que: «Los gobiernos regionales incorporaran a sus programas de acción mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión (…)».
La tecnología, a la cual hacen referencia los artículos precitados, no se ha visto aplicada en el estado de emergencia sanitaria, en cambio se ha podido observar carencia procedimental, puesto que la información contenida en los portales de transparencia es escueta, no se encuentra actualizada, es poco entendible o resalta las acciones que realiza el gobierno local o regional , e incurre en desconocimiento legal; por una situación que si bien se encuentra prevista en la constitución y acuerdos internacionales, no se había advertido como una realidad posible dentro de nuestro territorio y nivel sociocultural.
En el caso de los gobiernos locales, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley 27972, establece en el artículo 34, que, «Los procesos de contratación y adquisición se rigen por los principios de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario; garantizando que los gobiernos locales obtengan bienes, servicios y obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados».
Si esto es así, la fiscalización no debería verse mellada en situaciones de emergencia puesto, que como ya se expuso es de vital importancia, aun mas cuando la Salud e integridad de la población se encuentra sujetas a las sesiones y decisiones que tomen sus representantes políticos.
Resalto que las normas, no se encuentran adaptadas a la situación actual que atraviesa el Perú, por ende requieren de modificatorias urgentes, que coadyuven a un correcto uso de los recursos estatales, la vigilancia y fiscalización de quienes las administran.
Por ende la modificación normativa, la implementación de servicios tecnológicos e informáticos tan básicos como una unidad de tramite documentario virtual, la capacitación de personal para el manejo de sistemas virtuales que les permita emitir, enviar y recibir documentación desde cualquier parte y la implementación de mecanismos para una correcta fiscalización, permitirá asegurar el cumplimiento de las obligaciones y funciones ejercidas por los servidores y funcionarios públicos, fiscalizando su gestión y conducta pública, llevando a cabo investigaciones sobre cualquier asunto de interés público regional, los actos de los órganos de dirección y administración u otros de interés general, en el cumplimiento de las normas, los planes regionales o locales y la calidad de los servicios, fomentando la participación de la sociedad civil, de una forma más rápida y transparente.
En los últimos años se han declarado cientos de estados de emergencia. A pesar de ello, este es el primero declarado a nivel nacional en más de 15 años y el primero que restringe derechos en una emergencia sanitaria. La gravedad y particularidad de la situación han hecho que el foco recaiga sobre este estado de emergencia y las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo, sin embargo exhortamos al mismo y a los Gobiernos Locales y Regionales a prever mecanismos tecnológicos informáticos y normativos que faciliten la función de fiscalización para transparentar el uso de recursos económicos por parte de las unidades ejecutoras.
