Precedente administrativo vinculado a la aplicación de las causales de sanción prevista en la Ley de Carrera Magistral, al personal docente que desempeñe cualquier otro cargo función

Abogado por la Universidad de Lima; con Maestría en Derecho del Trabajo y Seguridad Social en la Universitá degli Studi di Boloña, Italia; con diplomado en Gestión Pública y Gobierno por la Universidad de Piura, y de contrataciones del Estado por la Universidad de Lima; con cursos de especialización en temas laborales y de personal por la Universitá Ca  Foscari de Venecia, Italia y por la Universidad ESAN, respectivamente. Se desempeñó como Vocal Titular y presidente de la Primera Sala del Tribunal de Servicio Civil, así como Vocal del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contraloría General de la República. Actualmente es el jefe de la Oficina Jurídica de la Defensoría del Pueblo.

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En esta oportunidad les presentamos el artículo, Precedente administrativo vinculado a la aplicación de las causales de sanción prevista en la Ley de Carrera Magisterial, al personal docente que desempeñe cualquier otro cargo función, cuyo autor es Luigino Pilotio Carreño (Exvocal y expresidente de la Primera Sala del TSC).

Este artículo completo fue publicado en la primera edición electrónica de la publicación
denominada «TSC: Comentarios a los precedentes administrativos», emitido por el Tribunal del Servicio Civil 2022 (pp. 64 al 72).


Antes de comenzar a analizar el precedente en sí mismo, debemos tener presente algunos parámetros que nos permitan entender, en su real extensión, la aplicación de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial. Debemos comprender que, por las particularidades propias de la prestación de este servicio, nos encontramos ante un régimen especial laboral.

Para abordar correctamente este importante precedente, debemos recordar que la labor magisterial, siendo un régimen especial, es también una relación administrativo – laboral, como la de cualquier otro servidor público, caracterizada por tener componentes laborales,
así como de carácter administrativo y, por lo tanto, el magisterio cumple una función pública, íntimamente vinculada con el ejercicio de uno de los principales derechos fundamentales.

Esta fórmula especial de relacionarse entre los trabajadores y sus empleadores, en este caso en particular, con el Estado Peruano, implica la aplicación de normas y procedimientos especializados, con instancias, formas y plazos que deben ser respetados, tanto en la prestación del servicio mismo, así como en las posibles reclamaciones laborales que surjan durante su prestación, siendo también evidentes, en las modalidades y actuaciones utilizados para la determinación de responsabilidades de aquellos que se encuentran bajo el ámbito de aplicación de las mencionadas normas.

Es por ello, dentro de ese contexto, se debe entender claramente, que los profesores, como cualquier otro funcionario, realizan una función pública. Pero, ¿Qué se entiende por función pública? De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Administración Pública, este concepto es:

…toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos.

Esta disposición resulta de aplicación directa al magisterio, toda vez que ésta se encuentra así determinada, de manera clara y expresa, por el propio artículo 2 de la Ley 29944.

Dentro de ese contexto, el fundamento 52 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 0025-2005-PI/TC, define a la función pública, de la siguiente manera:

52. Una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto «función pública» exige entenderlo de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como el desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado. La determinación de este aspecto ha de efectuarse casuísticamente. No obstante, en vía de principio, pueden ser considerados como tales cargos el de los servidores públicos, en general, de conformidad con la Ley de la materia, de los profesores universitarios, los profesores de los distintos niveles de formación escolar preuniversitaria, servidores de la salud, servidores del cuerpo diplomático y, ciertamente, jueces y fiscales.

Igual criterio lo encontramos en el fundamento 8 de la sentencia recaída en el Expediente 5057-2013-PA/TC, cuando menciona:

a) La función pública debe ser entendida como desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado. Sobre el particular, cabe mencionar que el Tribunal Constitucional ha sostenido que una interpretación constitucionalmente adecuada del concepto «función pública» exige entenderlo de manera amplia, esto es, desde el punto de vista material como el desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado. La determinación de este aspecto ha de efectuarse casuísticamente. No obstante, en vía de principio, pueden ser considerados como tales cargos el de los servidores públicos, en general, de conformidad con la Ley de la materia, de los profesores universitarios, los profesores de los distintos niveles de formación escolar preuniversitaria, servidores de la salud, servidores del cuerpo diplomático y, ciertamente, jueces y fiscales.

(…)

Conforme a lo expuesto, la condición de funcionario o servidor público no se identifica, por ejemplo, por un tipo de contrato o vínculo de un trabajador con la Administración Pública, sino por el desempeño de funciones públicas en las entidades del Estado.

Entonces, teniendo presente que la función pública debe ser cumplida por todos los trabajadores del Estado, incluidos aquellos sujetos al régimen magisterial, entonces, son de aplicación a la prestación de esta labor, las normas de ámbito general vinculadas a las obligaciones nacidas de tal condición.

Para comenzar, recordemos que el artículo 40 de la Constitución, norma que determina lo siguiente:

Artículo 40.- La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de uno más por función docente.

No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta.

Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos.

La interpretación de qué es la carrera administrativa, la ha realizado el Tribunal Constitucional y se encuentra dentro del fundamento 20 de la sentencia emitida por el Pleno del Tribunal Constitucional en los Expedientes 0025-2013-PI-TC; 0003-2014-PI-TC; 0008-2014-PI-TC; 0017-2014-PI-TC, sobre Acción de Inconstitucionalidad, del 26 de abril de 2016, la cual señala lo siguiente:

20. El conjunto de disposiciones de la Constitución que se refieren a la función pública configuran un régimen jurídico específico de los servidores públicos. Este régimen jurídico es el Servicio Civil, que está compuesto por un conjunto de disposiciones jurídicas que regulan, articulan y gestionan el vínculo entre la administración y el empleado público, así como la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público.

En general, tales disposiciones se refieren a derechos, deberes, principios, directrices, procedimientos, trámites, prácticas, pautas, etc., que buscan garantizar el adecuado manejo de los recursos humanos y su relación con la administración estatal y la prestación efectiva del servicio público.

Dentro de ese ámbito, se debe enmarcar la necesidad de plantear reglas claras que resulten aplicables a uno de los procedimientos más sensibles, como es el de determinación de posibles responsabilidades por comisión u omisión de las funciones de los servidores.

El procedimiento administrativo sancionador, constituye la forma a través de la cual, un administrado a quien se le han imputado determinados cargos, hace valer sus derechos fundamentales frente a la Administración Pública, siguiendo un camino ya predeterminado y claro, el cual garantiza el ejercicio regular de los mecanismos de defensa.

Por otro lado, este procedimiento debe verse también, como un conjunto de actuaciones cuya finalidad es determinar la existencia o no de responsabilidad administrativa. De ser demostrada la comisión del acto punible, se debe proceder a aplicar la sanción correspondiente.

Es decir, el ejercicio de la potestad sancionadora a través de un procedimiento administrativo, tiene una doble importancia, pues, se convierte en el mecanismo de la Administración Pública para lograr la finalidad pública de garantizar el cumplimiento normativo y, asimismo, se constituye en la mejor forma de otorgar al administrado las garantias de que se respetarán sus derechos fundamentales, como es el Derecho de Defensa.

A priori, las disposiciones propias de este régimen laboral específico, son aplicables a todos los trabajadores de la carrera magisterial. Sin embargo, tanto la Ley como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 004-2013-ED, generan tratamientos particulares que, a su vez, crean diferencias entre los distintos actores de este importante grupo de servidores. Estas distinciones, llevan también a dudas respecto al ámbito de aplicación del mismo.

Para comenzar, debemos tener presente que estas dos normas, se aplican a las relaciones nacidas entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas educativos públicos de educación básica y técnico-productiva y en las instancias de gestión educativa descentralizada, estableciendo, entre otros, los deberes y derechos de los profesores, la necesidad de su capacitación continua, como una forma de mejorar su prestación y los niveles educativos de la población en general, así como los procesos de evaluación, el proceso disciplinario, las remuneraciones y los estimulos e incentivos aplicables al sector magisterial.

Es decir, este régimen tiene como función, la de regular todas las categorías del sector, llámense instituciones educativas y programas educativos públicos de Educación Básica, en cualquiera de sus modalidades, niveles y ciclos. También se aplica a la Educación Técnico-Productiva, a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y a las Direcciones Regionales de Educación (DRE), como Instancias de Gestión Educativa Descentralizada de Gobierno Regional, a los Gobiernos Regionales y al Ministerio de Educación (MINEDU).

Sin embargo, como señalamos previamente, existen algunas distinciones, generadas por la propia norma, como es el caso de los profesores contratados, a quienes se les aplica parcialmente este régimen laboral, toda vez que no forman parte de la carrera magisterial.

En este caso, este grupo de maestros, tienen normas especiales de contratación, contenidas dentro del reglamento, así como topes remunerativos, vinculados al primer nivel de la escala remunerativa magisterial, entre otros temas. Sin embargo, se debe recordar que las normas sobre proceso disciplinario, si le son aplicables.

En ese contexto, debemos recordar que, en diversos pronunciamientos previos a la dación del precedente bajo análisis, el Tribunal de Servicio Civil, ya concluía que al personal docente contratado, también se le aplicaba las disposiciones contenidas en el procedimiento disciplinario, teniendo presente que el articulo 1 de la Ley 29944, no realiza distinción alguna entre profesores nombrados o contratados, por lo que de la interpretación literal, se infiere que buscar regular, en forma general, a todos los docentes, independientemente de la modalidad de contratación.

Otro punto importante a determinar es si las normas contenidas dentro de la regulación especial, se aplican de manera exclusiva dentro del ámbito de los procedimientos disciplinarios a seguir a los trabajadores de la carrera magisterial y a las demás categorías comprendidas dentro de la Ley 29944.

Dentro de ese contexto, las regulaciones especiales aplicables a los procedimientos disciplinarios de los profesores, son propias de su régimen, teniendo en consideración que dicha especialidad prima sobre las disposiciones de carácter general. Sin embargo, esto no implica de ninguna manera, que las regulaciones en materia de procedimiento sancionador, contenidas dentro de la Ley de Servicio Civil, Ley 30057, no resulten también de aplicación a dichos procedimientos, teniendo en consideración su calidad de norma supletoria.

Las faltas que cometan los docentes se sancionan bajo las reglas establecidas por la Ley 29944 y su reglamento, a través del correspondiente procedimiento administrativo disciplinario. Sin embargo, se debe recordar que el último párrafo de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley de Servicio Civil, determina que, en materia disciplinaria, entre otras, esta norma es de aplicación supletoria para todos los regímenes especiales.[3]

Es decir, que en cualquier procedimiento disciplinario que se pueda iniciar contra algún servidor comprendido dentro del ámbito de la carrera magisterial, a priori se aplicarán las normas que le son propias y, en caso de vacíos en la misma o necesidad de aclarar los alcances de ésta, se podrá recurrir, supletoriamente, a las disposiciones contenidas dentro del marco general.

[Continúa…]

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[1] Abogado y Maestro por la USMP. Profesor en las Maestrías de Derecho del Trabajo de la PUCP, UNMSM y USMP. Miembro de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y del Instituto Latinoamericano de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Ex Jefe de la Oficina General de Asesoría Jurídica del MTPE.

[2] Publicada en “El Peruano” el 1 de abril de 2019.

[3] PRIMERA. Trabajadores, servidores, obreros, entidades y carreras no comprendidos en la presente Ley. No están comprendidos en la presente Ley los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1023, ni los servidores sujetos a carreras especiales.
(…)
Las carreras especiales, los trabajadores de empresas del Estado, los servidores sujetos a carreras especiales, las personas designadas para ejercer una función pública determinada o un encargo específico, ya sea a dedicación exclusiva o parcial, remunerado o no, se rigen supletoriamente por el artículo III del Título Preliminar, referido a los Principios de la Ley del Servicio Civil; el Título II, referido a la Organización del Servicio Civil; y el Título V, referido al Régimen Disciplinario y Proceso Administrativo Sancionador, establecidos en la presente Ley”.

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