La cuestión es si, mediante una ley, es posible reemplazar un órgano de gobierno del Ministerio Público creado por la Constitución, por otro no autorizado en dicha carta magna.
Nadie duda sobre la facultad de un congresista para proyectar leyes, de las comisiones ordinarias para emitir dictámenes favorables sobre propuestas legislativas, ni la del pleno del Congreso para aprobar las leyes propuestas.
El problema se presenta cuando se pretende modificar la Constitución optando por un procedimiento legislativo de dación de leyes (art. 102.1 Const.), no observando el procedimiento para la modificación misma de la Constitución (art. 206 Const.), cuando una de las atribuciones del Poder Legislativo es precisamente velar por el cumplimiento de la Constitución (art. 102.2).
El proyecto presentado por el parlamentario Segundo Toribio Montalvo Cubas del Grupo Perú Libre, es improcedente de plano (art. 70 del Reglamento del Congreso), pues al margen de la posición política que defienda (que puede o no sostenerse desde el contexto actual), pretende que se dicte una norma con rango legal, que desafíe el artículo 158 de la Constitución Política.
Me refiero al Proyecto 7139/2023-CR, presentado el 28 de febrero, cuyo objeto (art. 1 del proyecto), es suspender al Fiscal de la Nación y a la Junta de Fiscales Supremos, creando una Asamblea Nacional de Fiscales, conformada por siete miembros, elegidos entre los presidentes de las Juntas de Fiscales Superiores y los presidentes de las Juntas de Fiscales Provinciales.
Interesante nombre para un nuevo órgano del Ministerio Público y bastante imaginación del congresista para asociar la conjunción Asamblea Nacional (con mayor presencia popular sin duda) con el término fiscales. Al parecer un recurso muy de moda para buscar apoyo social.
Sin embargo, por más buenas intenciones que se tengan en las iniciativas de cambio (que en este caso no las hay, por cierto), el legislador es guardián de la Constitución como lo ordena su artículo 102.2 y no puede inobservarla, menos hacerle fraude.
El artículo 158 de la Constitución crea como organismo constitucional autónomo al Ministerio Público presidido por el Fiscal de la Nación, el cual es elegido por la Junta de Fiscales Supremos por tres años, prorrogables por dos adicionales.
De la lectura de la Constitución, no hay duda que la figura de una Asamblea Nacional de Fiscales conformada por fiscales superiores y provinciales, es simplemente una creación del legislador proponente, lo cual no tendría nada de extraño, salvo un pequeño detalle: contraviene frontalmente la Constitución.
La diferencia no solo es nominal. Esto es, no hay forma de equiparar una Junta de Fiscales Supremos a una Asamblea Nacional de Fiscales (elegidos entre Superiores y Provinciales) y, peor aún, sacar un Fiscal de la Nación (o Presidente) de dicha Asamblea.
La Junta de Fiscales Supremos, prevista como órgano de gobierno en la Constitución, no es una asamblea, reunión o congregación de fiscales superiores y provinciales. Sin duda, la Junta no está conformada por dichos magistrados. La Constitución no ha autorizado una conformación como la propuesta. Tampoco es posible interpretar que Fiscales Supremos son iguales a Fiscales Superiores y Provinciales.
La propuesta contenida en el artículo 5.6 del Proyecto, en el sentido que «Los integrantes de la Asamblea Nacional de Fiscales tienen las mismas prerrogativas de un Fiscal Supremo», no hace más que rubricar la confrontación constitucional y ratificar que no se trata del órgano de gobierno concebido por la Constitución, sino de una nueva creación ahora de origen legal.
Que el legislador haya previsto en su proyecto que se trata de una declaratoria de emergencia del Ministerio Público hasta por dos años (art. 2 del proyecto), no habilita al Congreso para modificar la Constitución por esos dos años. Es más, el mismo proyecto admite, en el mismo artículo 2, que se trata de una reorganización del Ministerio Público.
La pequeñez que obvió el congresista es que intenta reorganizar mediante una ley, lo que la Constitución ha organizado mediante una norma de rango superior. Si Kelsen no me deja mentir, creo que la única forma de hacer ello es siguiendo el procedimiento preestablecido en el artículo 206 de la Constitución, en atención a su supremacía reconocida en el 138.
El legislador pretende superar este obstáculo (de acuerdo al art. 5 del proyecto), incorporando una disposición complementaria transitoria a la Ley Orgánica del Ministerio Público (Dec. Leg. 052), donde crea la Asamblea Nacional de Fiscales y suspende al Fiscal de la Nación y Junta de Fiscales Supremos.
Es precisamente el error más grave que comete, puesto que la regulación de la Junta de Fiscales Supremos y la elección del Fiscal de la Nación, no nace de la citada Ley Orgánica, sino de la misma Constitución. Por ello es que el Ministerio Público es un Organismo Constitucionalmente Autónomo, esto es, creado y regulado desde la propia Constitución.
Las disposiciones propuestas tendrían que ser rechazadas de plano —sin dictamen— por incompatibilidad con la Constitución, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Reglamento del Congreso.
Entonces la pregunta es ¿por qué realizar un procedimiento para debatir una propuesta de ley inconstitucional? ¿Por qué diseñar algo que está destinado a fallar?
Es tiempo de ponerle atención a la racionalidad legislativa. La argumentación jurídica no es privativa del ámbito judicial únicamente. Las sanciones procesales también tendrían que transitar al ámbito legislativo. No todo puede ampararse bajo la excusa de la función política. No se pueden crear leyes con la esperanza que el Tribunal Constitucional las expulse del ordenamiento jurídico.
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