Sumario: 1. Cuestiones introductorias. 2. Desentrañando los justificativos de la Ley 31131. 3. Los (serios) problemas constitucionales de la Ley 31131 de cara al futuro. 3.1. Una intromisión constitucionalmente ilegítima: la gestión de los recursos humanos del Estado no le compete al Congreso. 3.2. Las consecuencias económicas de una defensa irrestricta (y descontextualizada) de los derechos laborales. 4. Reflexiones finales.
La Ley 31131 o el síntoma final de una enfermedad mal tratada
Luis Martín Bravo Senmache[1]
Roberto Javier Martínez Reaño[2]
1. Cuestiones introductorias
Polémica fue la expedición, en junio de 2008, y polémica tenía que ser, también, su más sustancial modificación, trece años después, en marzo de 2021: el régimen CAS. Severamente cuestionado por el diferenciado tratamiento laboral que le procuraba a sus trabajadores –en comparación con los regímenes laborales de la actividad privada (Decreto Legislativo 728) y del empleo público (Decreto Legislativo 276); y que, a pesar de ello, no mereció por parte del Tribunal Constitucional, reproche importante alguno–, parece haber encontrado, en la flamante Ley 31131, su verdugo final.
Naturalmente, una confusión generalizada ha secundado la expedición de esta sucinta pero transcendental ley, aunque oportunos comentarios de la Autoridad Nacional del Servicio Civil sobre sus alcances han iluminado, considerablemente, el panorama jurídico. Comoquiera que sea, el Reglamento –llamado a promulgarse en el término de sesenta días de emitida la Ley– se nos anticipa como la piedra angular para entender, ya definitivamente, este complejo asunto de política de empleo.
Pero la ausencia de norma reglamentaria –lo aclara la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley– no supone obstáculo alguno para que la “erradicación de la discriminación laboral” (según el tenor del legislador) haya iniciado ya su marcha, la que a buen seguro habrá de visitar los despachos del Tribunal Constitucional, cuyo pronunciamiento sentencial –como ocurriera con la también controvertida Ley 31083, sobre retiro de fondo de pensiones– sobre su permanencia o expulsión de nuestro ordenamiento se anticipa como la verdadera prueba final del CAS.
2. Desentrañando los justificativos de la Ley 31131
La predicada efectividad inmediata de la Ley nos obliga, con todo, a ponderar las consecuencias jurídicas, también inmediatas, de sus disposiciones normativas; y a juzgar, con base en ellas, si la aparición de la norma era o no oportuna para el país, puesto que sobre su necesidad no cabe cuestionamiento alguno.
De la inevitabilidad de la Ley 31131 da perfecta cuenta el Dictamen de Insistencia de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social (Período Anual de Sesiones 2020-2021), cuyas extensas líneas recogen, con destacable sensibilidad, los reclamos y lamentos que, por años, motivaron innumerables manifestaciones sindicales a nivel nacional; y que, no obstante, solo recibieron por parte del Estado promesas de una “eliminación progresiva” del régimen (Ley 29849, por ejemplo) que nunca terminaron por concretarse.
No podemos, en esta línea de ideas, desacreditar por completo la valía de la Ley 31131 –que la hay– en argumentos únicamente basados en la existencia previa de políticas estatales de eliminación progresiva del CAS, o en la unificación gradual de todos los regímenes (muy anticipada, pero a todas luces fracasada con el SERVIR), puesto que el tiempo y la realidad se han encargado de demostrar sobradamente que ninguna tentativa tuvo realmente éxito; y más importante aún, que seguramente ninguna iba a tenerlo, por más loables ideales que hayan perseguido.
Y es que una reforma del empleo público basada en la meritocracia sigue siendo, a pesar de las incontables virtudes que le habría de procurar a todos los que se vean directa o indirectamente involucrados en ella, un objetivo todavía muy lejano, nada palpable, para la nación peruana: si son los propios servidores y funcionarios los más acérrimos opositores de la reforma, cada intento del Estado por implementarla eficazmente está destinado al más rotundo fracaso. Baste revisar la historia del bien intencionado SERVIR para constatar la veracidad de esta afirmación.
La Ley 31131 aparece, entonces, en este contexto socio-jurídico, como la materialización normativa de un rechazo generalizado a la reforma laboral del empleo público; un manifiesto sindical por la no modernización basada en los méritos y en las capacidades profesionales. Pero, al mismo tiempo –y esto no se puede negar– la novedad legislativa se figura, también, como una auténtica reivindicación de los derechos laborales que cada trabajador sujeto al régimen CAS había tenido que perder a fin de ingresar y permanecer en el siempre complicado mercado de trabajo.
Se aprecia, por todo lo escrito, que en el seno de la Ley 31131 confluyen, con no poco ímpetu, dos elementos justificativos de enorme significación: uno de naturaleza social-cultural –la tenaz negativa a la reforma del empleo público– y uno de carácter jurídico-constitucional –la legítima reivindicación de los derechos laborales omitidos en la normativa legal y reglamentaria del CAS–. Y es precisamente el último de estos el que impide desacreditar, de un tirón, todo el entramado normativo de la Ley 31131 y las acciones sindicales que nutrieron su espíritu.
3. Los (serios) problemas constitucionales de la Ley 31131 de cara al futuro
Pero, aunque la Ley 31131 funde el segundo de sus justificativos en el propio entramado normativo de la Constitución Política de 1993 (arts. 2, 23, 26), es este mismo cuerpo legal fundamental el que, paradójicamente, le asegura, a la novedad legislativa, una vida llena de complicaciones, ya que al menos dos preceptos constitucionales han sido contravenidos por el Congreso en la expedición de la Ley: ii) la competencia exclusiva del Poder Ejecutivo para regular la gestión de recursos humanos del Estado (prevista en el art. 138, numeral 13, de la CP) y ii) la imposibilidad del Congreso de generar gastos públicos para terceras entidades (contemplada en los arts. 79 y 118, núm. 17, de la CP).
3.1. Una intromisión constitucionalmente ilegítima: la gestión de los recursos humanos del Estado no le compete al Congreso
El primer problema de carácter constitucional identificable en el contenido de la Ley 31131 consiste en que, a través de sus disposiciones, el legislador ha atentado y desconocido, la autoridad, legitimidad y vigencia de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), dependencia del Poder Ejecutivo que, por autorización expresa de la Constitución, dirige la política general en materia de recursos humanos del Estado.
Como se ha señalado precedentemente, la recepción de SERVIR en el empleo público no ha sido, en modo alguno, feliz. Los trabajadores y sus representantes se han encargado de truncar, sistemáticamente, los grandes objetivos que este organismo prometía traer consigo a favor del empleo público. Pero, incluso con esta desoladora realidad a cuestas, desde un análisis estrictamente constitucional –indispensable y fundamental en un Estado de Derecho–, no queda sino defender la vigencia del art. 138, núm. 13 de la Constitución, es decir, que la competencia para legislar en materia de recursos humanos en el sector público la ostenta, a título exclusivo, el Poder Ejecutivo, y no así el Congreso de la República.
Y es que ya la norma constitucional se ha encargado de precisar, taxativamente, las competencias de cada poder estatal, resultando el Poder Ejecutivo el único titular de la dirección de la política general en materia de recursos humanos del Estado. Con base en esta premisa queda comprobado que el Congreso de la República, al normar, mediante la Ley 31131, un asunto que por mandato constitucional solo competía al Poder Ejecutivo, se ha abocado ilegítimamente en un asunto que le resultaba jurídicamente ajeno, viciando con ello el producto normativo de tal incursión, y vulnerando, al mismo tiempo, el principio de separación de poderes (previsto en el art. 43 de la Constitución Política) toda vez que con su accionar se habría configurado una intromisión ilegítima en las competencias del Poder Ejecutivo.
Voluntaria ha sido, por cierto, la inobservancia, por parte de los congresistas, de esta imposibilidad jurídica, que ya había sido recordada por el Ejecutivo en su observación a la autógrafa de ley.
En el Dictamen de Insistencia de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social se ha dedicado un acápite completo (numeral 4.9) a la absolución de este planteamiento, señalándose, con base en el art. 102 de la Constitución y en un pronunciamiento del Tribunal Constitucional (sentencia recaída en el Exp. 005-2006-PI/TC, fundamento 17), que si bien es cierto que el Poder Ejecutivo es el órgano encargado de la conducción y ejecución de las políticas de gestión del personal público, ‹ello no obstaculiza que el Poder Legislativo de acuerdo con sus facultades y funciones, legisle en materia referentes al sector público”, puesto que, de lo contrario, “se perpetuarían las políticas públicas erradas (…)”, más aún porque “[s]i el Poder Ejecutivo pretende vulnerar los derechos constitucionales relacionados con los derechos de los trabajadores públicos, en contra de ese mandamiento se encuentra el Poder Legislativo”.[4]
La motivación del Dictamen para dar por desestimada la observación formulada por el Ejecuto se reduce, en buena cuenta, a, por un lado, el evidente fracaso de las acciones estatales por uniformizar el empleo público; y, por otro, a la alegada legitimidad del Congreso para dar remedio a estas situaciones problemáticas (“la presente propuesta –sostiene el Dictamen– sirve para sentar las bases de lo que se debe y no debe legislar”). Se observa, entonces, que el fundamento emocional –que por mucho sustento fáctico de que goce, no puede terminar primando por sobre una disposición constitucional, al menos en un Estado de Derecho–, ha resultado determinante en la expedición de la Ley 31131. Y tal proceder no será, desde luego, gratuito.
3.2. Las consecuencias económicas de una defensa irrestricta (y descontextualizada) de los derechos laborales
Según consta del art. 79 de la Norma Fundamental, los congresistas de la República no gozan de iniciativa para crear o aumentar gastos públicos, a menos que este se refiera al presupuesto del propio Congreso, o si es que el Ejecutivo se lo ha solicitado. Esta prohibición encuentra su correlato en la competencia exclusiva que detenta el Presidente de la República en la administración de la hacienda pública (art. 118, núm. 17 CP). Solo el Poder Ejecutivo posee, en términos constitucionales, legitimidad para generar, aumentar o aprobar un gasto público no previsto.
Las consecuencias económicas inmediatas de la Ley 31131 deben ser valoradas a la luz de este precepto constitucional. Y es que, como advirtiera el Ejecutivo en sus observaciones a la autógrafa de ley, la entrada en vigencia de la novedad legislativa supondría, al gasto público, un costo total diferencial ascendente a S/4,244’663,542.07, generado por el tránsito definitivo de los trabajadores CAS a los regímenes laborales de los Decretos Legislativos N.º 276 y N.º 728, con todos los beneficios sociales que ambos conllevan, lo que evidentemente significa un aumento imprevisto del presupuesto estatal.
La Comisión de Trabajo y Seguridad Social, no siendo ajena a esta preocupante realidad, la desdeñó deliberadamente, sustentándose en que «las normas presupuestarias no pueden ser obstáculo para negar ni otorgar derechos sociales cuya implementación y cumplimiento establecerá una adecuada convivencia y respeto social de trabajadores y el Estado (…)».
Irrestricta es la posición del legislador en este sentido. «Nada debe ser óbice para incumplir disposiciones legales con rango constitucional, más si aspiran mejoras significativas en el bienestar de la población», enfatiza el Dictamen.
Este es, sin embargo, un argumento por sí mismo inconsistente y hasta contradictorio, puesto que, en su afán de asegurar una mejora a las condiciones laborales de los trabajadores, el Legislativo no ha valorado las consecuencias generales y futuras de la Ley 31131. En definitiva, ha reducido su proceder únicamente a los “beneficios” inmediatos de la norma.
Los gastos, originalmente imprevistos, en que ahora cada entidad deberá incurrir a fin de implementar las nuevas disposiciones normativas supondrán, como contrapartida, un perjuicio al derecho, también laboral, de los trabajadores que por diversos conceptos poseen créditos en las entidades públicas. Incluso si, como se predica en el Dictamen y en la propia Ley 31131, el tránsito de los trabajadores a los demás regímenes laborales se lleve a cabo de manera progresiva y conforme al presupuesto de cada entidad, tal progresión solo asegura que el presupuesto de cada entidad se verá recortado consistentemente en el tiempo, lo que incidirá en la satisfacción de los créditos laborales de los trabajadores , retardando aún más, el pago de decenas de miles de deudas económicas.
Esta situación es consecuencia directa de defender, a base exclusiva del sentir popular, una Ley que, a futuro, puede terminar resultando perjudicial para los propios trabajadores del Estado, comunidad que, paradójicamente, es la llamada a verse beneficiada de la norma. La miopía del legislador, motivada por la tan ansiada satisfacción popular, le ha impedido, en fin, construir una propuesta sostenible en el tiempo.
4. Reflexiones finales
La original euforia que despertó en el país la expedición de la Ley 31131, y que motivó sonoros aplausos hacia el sindicalismo nacional, habrá de ser, tarde o temprano, sofocada por la más esencial interpretación constitucional. Prueba de ello es la argumentación vertida en este artículo.
Con todo, no sirvan estas líneas únicamente para poner de relieve los graves problemas constitucionales que enfrentará la novedad legislativa en su futuro próximo. También retenga el lector que, por todo lo escrito, la Ley 31131 es el síntoma final de una enfermedad mal tratada.
Innegablemente, el inmenso y complejo problema de la reforma del empleo público supone para el Estado Peruano un continuo malestar, una verdadera enfermedad, de cuyos efectos habrá de padecer el paciente mientras este no se dedique, con la sensibilidad debida y con la necesaria participación de los interlocutores sociales, a su remedio definitivo. Mientras esto no suceda, nuevos y peores síntomas seguirán apareciendo en el ordenamiento jurídico, en forma de leyes que asegurarán traer consigo el bienestar social.
La medicina de turno –que ya se ha demostrado, resultará eventualmente ineficaz y hasta contraproducente– es la Ley 31131, pero la permanencia de este cuerpo legal en nuestro ordenamiento no está llamada a ser de larga data. Este será, por lo demás, el destino de todos los remedios que el clamor social alimente, y que el legislador recoja sin encausarlos previamente por los límites constitucionales.
Quedan todos advertidos.
[1] Abogado por la Universidad Señor de Sipán (Chiclayo). Investigador especializado en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Miembro activo de la Comisión de Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho. Asociado en Palomino Guerra Abogados SRL.
[2] Bachiller en Derecho por la Universidad Señor de Sipán (Chiclayo). Exsecigrista en la Corte Superior de Justicia de Lambayeque. Miembro fundador de la Escuela Filoneísta de Derecho (EFIDE).
[3] Ver el Informe Técnico N.º 000357-2021-SERVIR-GPGSC, del 10 de marzo de 2021.
[4] Último párrafo del numeral 4.7 del Dictamen, “Sobre el Impacto de las disposiciones de la Autógrafa de Ley en la legislación nacional”.
[5] Dictamen de Insistencia, pág. 28.
[6] Y como se sabe, la efectividad de las resoluciones judiciales (en este caso, que condenan a las entidades a cumplir con pagos derivados de la relación de trabajo) es una manifestación del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.
