¿Cuáles son los fundamentos constitucionales del proceso contencioso-administrativo?

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El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, como se desarrolla los cuáles son los fundamentos constitucionales del contencioso-administrativo.


En dicha medida, nuestro sistema constitucional y las leyes apuestan porque sea el juez y no otro, el llamado a controlar la legalidad administrativa a través del proceso contencioso-administrativo.

De esta manera, el juez tiene los plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuación administrativa, así como para ordenar que la administración pública cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la ley, y para corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas. En las siguientes líneas, desarrollaré los principios u objetivos antes enunciados.

1. La relevancia del principio de juridicidad o legalidad de la administración pública

Un primer principio directriz que permite comprender la finalidad del proceso administrativo es el principio de juridicidad, entendido como el necesario sometimiento de la actuación de la administración pública a la ley y al derecho. Nótese que uso el término «derecho» y no ley, porque —como acertadamente se reconoce en la doctrina (García de Enterría 2009c)— el derecho administrativo es mucho más que la ley y, por ende, la administración se somete al entero y pleno ordenamiento jurídico en su conjunto. Esto, aunque es más que evidente, hay que decirlo para que no se cometa el terrible error de entender que el principio de legalidad es que la administración se somete solo al texto expreso de la ley como única fuente de derecho.

Se afirma que el proceso contencioso-administrativo se convierte en un cauce o instrumento para asegurar el sometimiento de la administración al derecho, dado que, mediante dicho proceso, el órgano jurisdiccional busca verificar que la actuación administrativa haya sido o no conforme a derecho, en el sentido de ordenamiento jurídico. Reitero que, al momento de hacer esta «revisión», el juez no puede quedarse en el análisis del texto expreso de la norma jurídica, sino que necesariamente debe tener como parámetro de referencia en su análisis de validez de la actuación administrativa a todo el ordenamiento jurídico en su conjunto, con especial énfasis en los principios jurídicos (García de Enterría, 1963 y 1984).

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Un ejemplo permitirá entender lo expuesto. No existe en el TUO de la LPAG el reconocimiento expreso del principio del derecho administrativo sancionador del non bis in idem en su denominada «vertiente procesal» («Nadie puede ser procesado dos veces por los mismos hechos»). A partir de ello, algunas entidades públicas podrían rechazar su aplicación al señalar que la citada LPAG solo reconoce el referido principio en su vertiente «material» (numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG: «No puede sancionarse a una persona dos veces por los mismos hechos»). Pues bien, frente a la impugnación jurisdiccional de un acto administrativo que procesa indebidamente a una persona por hechos que están siendo ya procesados en otro procedimiento sancionador, el juez, al momento de resolver, debe necesariamente analizar la situación más allá del texto expreso de la ley. Al hacerlo, corroborará que los fundamentos del non bis in idem procesal se encuentran en los principios de legalidad (numeral 1.1. del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG) y razonabilidad (numeral 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG) que el propio TUO de la LPAG sí reconoce. Asimismo, corroborará que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sí ha reconocido el referido principio en la vertiente antes señalada (STC expediente 2050-2002-AA/TC), por lo que su aplicación al caso concreto es innegable. En ese sentido, el juez deberá declarar nulo el referido acto administrativo, al verificar que la actuación pública sometida a su conocimiento ha transgredido el «derecho», entendido como el ordenamiento jurídico en su conjunto.

2. Tutela de los derechos fundamentales y contencioso-administrativo

En un modelo subjetivo de contencioso-administrativo, es claro que este proceso sirve de instrumento también para la tutela de los derechos y, entre ellos, los derechos fundamentales (Fernández Torres, 2012, pp. 235-236; Rodríguez-Arana, 2010, p. 681).

Sobre la vinculación entre los derechos fundamentales y el derecho administrativo no debe quedar mayor duda. En efecto, el derecho administrativo sirve tanto como ordenamiento normativo dirigido a la satisfacción de los derechos fundamentales, como también para brindar instituciones de garantía a los ciudadanos frente a actuaciones públicas que pueden afectar o lesionar sus derechos.

Como bien se ha apuntado en la doctrina nacional, nuestro proceso contencioso administrativo también sirve de instrumento de tutela de los derechos fundamentales. Así también lo señala el profesor Espinosa-Saldaña:

Se va imponiendo así progresivamente una percepción distinta del Proceso contencioso-administrativo, la del contencioso subjetivo o de plena jurisdicción, en el cual el análisis jurisdiccional no se limita a determinar si la administración actuó o no conforme a derecho, sino que apunta básicamente a establecer si en su quehacer dicha administración respetó los derechos fundamentales de los administrados, fenómeno al cual, por cierto, no ha sido ajeno nuestro país, pues con la dación de las leyes N.º 27584 y 27684 es que se instaura en el Perú un Proceso contencioso-administrativo que reclama ser uno subjetivo o de plena jurisdicción (2012, p. 12).

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Queda claro, entonces, que el proceso contencioso-administrativo sirve de cauce también para la tutela de los derechos fundamentales. Quizás el extremo en el cual se aprecia mejor este principio es en la tutela cautelar y en las sentencias que el juez emita con órdenes a la administración pública. La idea es que el juez materialice la tutela de los derechos fundamentales de los administrados mediante sus resoluciones recaídas en la solución del proceso, sea con efectos provisionales (en las cautelares) o definitivos (en las sentencias).

3. Tutela judicial efectiva y contencioso-administrativo

En línea con lo anterior y en observancia de los preceptos constitucionales que regulan la función jurisdiccional, dentro de la cual se halla el control judicial de la administración pública, se reconoce también que el proceso contencioso-administrativo busca la tutela jurisdiccional efectiva de los particulares.

Sobre el particular, el artículo 193 de nuestra Constitución establece lo siguiente:

Son principios y derechos de la función jurisdiccional: […] 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

En sentido similar, el artículo 4 del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente:

Se entiende por tutela procesal efectiva aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, de modo enunciativo, sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal.

Hay que entender que el derecho a la tutela judicial efectiva es la matriz constitucional de todos los procesos en nuestro ordenamiento jurídico. Despliega su intensidad en sus distintos momentos o facetas: acceso a la jurisdicción, debido proceso y la ejecución de sentencias, y, asimismo, en la tutela cautelar.

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Al ser la matriz constitucional de todos los procesos y consagrar el derecho fundamental de acceso a la justicia, la regulación constitucional del proceso contencioso-administrativo debe ser interpretada en función a los alcances de la tutela judicial efectiva, no al revés. En tal sentido, el proceso contencioso-administrativo es un proceso en el sentido estricto de la palabra. Al mismo se le deben aplicar todas las garantías, principios y derechos contenidos en el derecho a la tutela judicial efectiva.

Comparto lo señalado por el profesor Juan Carlos Cassagne: «la tutela judicial efectiva, ya sea que se la conciba como principio, derecho o garantía, cobra una trascendencia principalísima convirtiéndose en el paradigma central que informa a todo el sistema protectorio de los derechos de las personas» (2017, pp. 665-666).

Estos principios o fines del proceso contencioso-administrativo que han sido analizados someramente deben ser tomados en cuenta al momento de interpretar la norma al caso concreto, pues permitirán dar una visión teleológica en cada caso.

 

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